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RICORSO AL TAR LAZIO ORD.19/3741/2009

 

Appunti in Ordine alle Osservazioni- Ordinanza n. 19/3741/2009 del 16.01.2012

 

 

 

Elenco Atti preliminari a cura della Protezione Civile

 

Gli eventi alluvionali del Gennaio 2009, erano stati preceduti da quelli di novembre-dicembre 2008 a seguito dei quali il Presidente del Consiglio dei Ministri emanava la OPCM 3734/09 del 16 gennaio 2009 a cui seguiva il DPCM del 30.01.2009 recante “Dichiarazione dello stato di emergenza – eccezionali eventi avversi che hanno colpito il territorio della Regione Calabria nel mese gennaio 2009”.

In pari data 30.01.2009, la Giunta Comunale di Belvedere Marittimo deliberava con atto n. 10/2009 il seguente punto all’O.d.G.: “Riconoscimento dello stato di calamità naturale a seguito del maltempo abbattutosi su Belvedere Marittimo nei giorni 24-30/01/2009 ed ancora in corso – Attivazione C.O.C. Centro Operativo Comunale – Reindividuazione dei Responsabili delle Funzioni di Supporto” (v. All. n. 1).

Detta Delibera G.C. n. 10/2009 era preceduta dai seguenti atti:

  • Avviso TELEFAX URGENTE di condizioni meteorologiche avverse della Prefettura – U.T.G. Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza del 26.01.2009, acquisita al Prot. n. 482/2009 recante “Dipartimento Protezione Civile Presidenza Consiglio dei Ministri ha comunicato in data odierna che dalla mattinata di domani, per le prossime 24-36, si prevedono: – persistenti precipitazione diffuse, anche a carattere di rovescio o temporale forte, in particolare sul versante tirrenico – venti di burrasca, con raffiche fino a burrasca forte; mareggiate lungo le coste esposte. In relazione a quanto precede si raccomanda massima attenzione soprattutto in attivitazione risorse umane con verifica reperibilità personale interessato, efficienza collegamentie mezzi, raccolte informazioni per valutazioni competenza e puntuale monitoraggio del territorio (v. All. n. 2)
  • Messaggio TELEFAX URGENTISSIMO di allertamento del Settore Protezione Civile Regionale – Dipartimento della Presidenza Regione Calabria valido dalle ore 20.00 del 26.01.2009 alle ore 08.00 del 28.01.2009, indicando per il versante tirrenico settentrionale livelli elevati di allertamento per fenomeni di dissesto diffusi e di intensità da media ad elevata con pericolo per l’incolumità delle persone che si trovano nelle aree a rischio (v. All. n. 3).

Seguivano Comunicazioni della Protezione Civile della Regione Calabria – 1) Dipartimento Infrastrutture LL.PP. – Settore Programmazione e Coordinamento OO.PP. – Assistenza A.P.Q. Difesa del Suolo Prot. n. 3234 del 04.02.2009 e altra Regione Calabria – 2) Dipartimento della Presidenza Settore Protezione Civile Regionale.

 

In tale contesto seguiva il 18.02.2009 l’OPCM 3741/09 recante “Primi interventi urgenti di protezione civile diretti a fronteggiare i danni conseguenti agli eccezionali eventi avversi che hanno colpito il territorio della regione Calabria nel mese di gennaio 2009”.

 

 

Attività dell’Amministrazione nella fase di emergenza

In data 30.01.2009, in pari data alla Deliberazione di attivazione del C.O.C., considerata la vastità e la contestualità dei fenomeni diffusi sull’intero territorio comunale, così come documentato dalle segnalazioni immediatamente formulate dagli agenti preposti (Comando Polizia Municipale, Stazione Carabinieri di Belvedere M.mo e di Scalea, Vigili del Fuoco e precedenti segnalazioni e direttive Nucleo di Valutazione della U.T.G. – Prefettura di Cosenza( v, sopra), a seguito di fenomeni di dissesto idrogeologici in atto,non affatto circoscritti ad una sola area, con già n. 30 (trenta) nuclei familiari sgomberati nonché locali sede di uffici pubblici ed attività commerciali, il Sindaco p.t. con Ordinanza n. 22 conferiva, incarico all’uopo, per l’analisi e la perizia ricognitiva geologica, ad un professionista – geologo esterno all’Ente, in quanto risorsa non rinvenibile all’interno del proprio Ufficio Tecnico.

L’attività svolta da codesto Professionista, unitamente a quella del C.O.C. – Centro Operativo Comunale, con il supporto continuo della Polizia Municipale, ha permesso al Commissario Delegato Regionale di riconoscere al Comune di Belvedere M.mo, attraverso il monitoraggio effettuato dallo stesso Professionista, l’importante contributo, proporzionalmente ai danni in corso, di € 1.500.000,00 (un milione e cinquecentomila euro) nell’ambito della Prima Fase del Piano Generale degli Interventi per la Difesa del Suolo in Calabria, in attuazione della stessa OPCM/3741.

Nella immediatezza degli eventi calamitosi, considerati i numerosi e diffusi smottamenti, con accentuazione anche di quelli preesistenti su strade di unico collegamento di intere contrade ed aree urbane, si rendevano necessari interventi di regimentazione delle acque, nonché interventi di riparazione sulle reti idriche, fognarie ed elettriche, così da rendere indifferibile l’atto Ordinativo dovuto alla grave situazione di inevitabile pericolo minacciante gli interessi pubblici e la incolumità dei cittadini. A tal proposito si osservi la quasi simultaneità cronologica di tutto il corpo dei provvedimenti emessi in relazione della proporzionalità tra il provvedimento e la realtà circostante.

Dalla stessa “Scheda istruttoria” resa dalla Struttura Tecnico-Amministrativa di supporto al Commissario Delegato, in allegato al parere n. 21/PS1 del 12 gennaio 2012, si evince che circa il 50% delle anzidette Ordinanze è relativa al ripristino di strade comunali e che la restante parte è suddivisa in interventi su infrastrutture idriche e fognarie nonché interventi tesi al superamento dell’emergenza per il ritorno nelle proprie abitazioni delle famiglie sgomberate.

In data 07 febbraio 2009 perveniva al Comune di Belvedere M.mo la comunicazione TELEFAX URGENTE  Prot. n. 1000/Gab. della Prefettura – U.T.G. (Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza), acquisita al Prot. n. 2250 del 09.02.2009, avente ad oggetto “Comune di Belvedere – emergenza dissesti idrogeologici”, in cui si ritrova testualmente scritto: “Si fa riferimento alla situazione emergenziale da dissesto idrogeologico in codesto comune, caratterizzata da movimenti franosi in diversi punti del Centro Storico ed in località Pantaide e Malafarina. Dagli esiti dell’apposito sopralluogo tecnico effettuato in loco e su indicazione del nucleo di Valutazione insediato presso questa Prefettura, si raccomanda di continuare ad assicurare una costante attività di monitoraggio dell’intero comprensorio. In particolare si segnala l’opportunità che venga effettuata una verifica delle condizioni statiche degli edifici delle succitate contrade oltre che provvedere ad un idoneo drenaggio dell’acqua ed alla realizzazione di impermeabilizzazione del terreno interessato dal movimento franoso.” (v. All. n. 4).

In data 10 febbraio 2009 perveniva al Comune di Belvedere Marittimo l’ulteriore TELEFAX URGENTE Prot. n. 0008244 della Prefettura – U.T.G. Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza, acquisita al Prot. n. 2458 del 10.02.2009, avente ad oggetto “Comune di Belvedere Marittimo – emergenza dissesti idrogeologici” in cui si ritrova testualmente scritto: “Si fa riferimento alla situazione emergenziale da dissesto idrogeologico in atto in codesto Comune, segnatamente nella frazione Pantaide, caratterizzato da un vasto movimento franoso che, al fine precipuo della salvaguardia della pubblica incolumità, si porta all’attenzione della S.V. la necessità, su indicazione del Nucleo di Valutazione insediato presso questa Prefettura, di assicurare sia il ripristino delle cunette con la conseguente ripresa del naturale drenaggio lungo la strada che il drenaggio nel corpo di frana interecettando le acque a monte così da regimentarne il ruscellamento lungo il pendio. Ancora, continuare con il monitoraggio di tutti i fabbricati, anche quelli della stessa zona non ancora sgomberati.” (v. All. n. 5).

Proseguivano ulteriori note di sollecito della azione di monitoraggio da parte della Prefettura – U.T.G. di Cosenza tra cui la comunicazione FAX URGENTE Prot. 0009188 del 17.02.2009 acquisita al Prot. N. 2905 del Comune di Belvedere Marittimo (v. All. n. 6).

A valle delle prime Ordinanze Sindacali emesse, la stessa U.T.G. – Prefettura inviava sul territorio comunale, in più giornate, componenti tecnici del Nucleo di Valutazione insediato presso la medesima Prefettura: in data 07 febbraio 2009 intervenivano i tecnici Ing. Davide De Luca ed Ing. Giuseppe Maradei, specificatamente per la Contrada Pantaide, i quali confermavano la necessità di opere di regimentazione ed alleggerimento dei corpi frana; successivamente in data 23 febbraio 2009 intervenivano i tecnici, Ing. Antonello Troncone e Dott.ssa Loredana Antronico, i quali, insieme al Responsabile della funzione di supporto tecnico-scientifica del C.O.C. ed al Geologo incaricato dall’Amministrazione, procedevano alla ricognizione dei fenomeni in atto su diverse contrade con priorità ai danni segnalati sulle abitazioni ed alle strade di collegamento delle medesime, il cui esito confermava la puntualità degli interventi messi in essere e l’accentuazione progressiva dei fenomeni di dissesto (v. All. n. 7, 7/bis).

In data 22 febbraio 2009 il Comune di Belvedere Marittimo provvedeva ad inviare sia a mezzo fax che a mezzo e-mail alla Regione Calabria – Dipartimento della Presidenza – Settore Protezione Civile Regionale la “Scheda primo accertamento dei danni” relativa agli eventi gennaio-febbraio 2009 opportunamente compilata sull’apposito modello inviato dalla stessa; in tale scheda si riassume la “quantificazione di larga massima dei danni” su acquedotti, fognature, edifici pubblici e viabilità, conseguenti ad eventi alluvionali e frane, per il complessivo importo di € 3.935.000,00 (v. All. n. 8). Da tale scheda si desume altresì l’ammontare dei danni a beni di proprietà privata ed attività produttive per una quantificazione di larga massima in € 2.950.000,00.

In data 06 marzo 2009 perveniva al Comune di Belvedere Marittimo la nota Prot. n. 13125 pari data della Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza avente ad oggetto OPCM 3741/09 con cui si richiedeva di trasmettere entro il 27 marzo 2009, ed a pena di decadenza, tra vari atti, l’attestazione delle spese sostenute nelle fasi di prima emergenza e comunque prima del 5 marzo, data di pubblicazione della OPCM 3741/09, ivi compresi gli interventi di somma urgenza, comprovate da ordinanze, determine, delibere ed ogni altro provvedimento amministrativo (v. All. n. 9).

Detto termine del 27 marzo veniva prorogato al 05 aprile (domenica), con nota inviata dalla Prefettura – U.T.G. di Cosenza Prot. n. 16214 del 21 marzo 2009, acquisita al Prot. n. 5152 del 23.03.2009 del Comune di Belvedere Marittimo; in detta nota si precisava che la documentazione richiesta doveva essere trasmessa, come poi fu trasmessa dal Comune di Belvedere M.mo, “utilizzando indispensabilmente la modulistica e secondo le procedure” rinvenibili sui siti internet della Regione Calabria (v. All. n. 10).

Il Comune di Belvedere Marittimo, in ottemperanza a quanto comunicato e richiesto dall’U.T.G. di Cosenza, provvedeva, effettivamente, in data 06 aprile 2009 a trasmettere con nota Prot. n. 6075, acquisita al Prot. dell’U.T.G. n. 1934/Prot.Civ. la richiesta erogazione somme “interventi eseguiti in emergenza” (v. All. n. 11).   A supporto della suddetta richiesta il Comune di Belvedere Marittimo trasmetteva l’apposita scheda riepilogativa, compilata secondo la richiamata modulistica della Regione (v. All. n. 12), in cui a fronte della previsione degli interventi complessivi pari a € 11.055.010,37, esponeva un saldo di lavori effettivamente eseguiti a tutto il 05 marzo 2009, dietro presentazione di relative fatturazioni da parte delle Imprese interessate nonché della contabilità approvata con relative Delibere di Giunta Comunale del 04 aprile 2009, pari a € 3.016.658,93 (somma degli importi esposti con fatture e stati di avanzamento lavori al 05 marzo 2009, escluse spese tecniche).

Tra l’Amministrazione Comunale di Belvedere Marittimo e la Struttura Tecnico-Amministrativa a supporto del Commissario Delegato OPCM 3741/09 seguivano riunioni formali, tenutesi presso il Dipartimento di Protezione Civile della Regione Calabria in Catanzaro, e si concordava con lo stesso Ufficio Tecnico del Comune, presente alle riunioni in persona del Responsabile, una definizione finale della richiesta, avanzata dal Comune di Belvedere Marittimo, in attesa di ulteriore documentazione a supporto della medesima (tale fattispecie viene richiamata anche al 6° capoverso del parere n. 21/PS1 del 12 gennaio 2012 della Struttura Tecnico-Amministrativa allegato alla Ordinanza n. 19/3741/09 del 16 gennaio 2012).

Per quanto sopra testé concordato, in data 10 dicembre 2009 con nota Prot. n. 20493 il Sindaco p.t. trasmetteva alla Protezione Civile di Catanzaro, tra vari atti, l’“elenco dei lavori effettuati”, relativi alle Ordinanze,a tutto il mese di novembre 2009. Da tale elenco, redatto e sottoscritto dal Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale unitamente al Sindaco p.t., si evince un ammontare dei lavori pari a € 3.261.823,80 comprensivi di IVA, ovvero € 3.723.835,96 inclusa IVA e spese tecniche.

(Si rammenta a tal proposito che la differenza tra l’importo relativo alla richiesta trasmessa in data 06 aprile 2009 con nota Prot. n. 6075, acquisita al Prot. dell’U.T.G. n. 1934/Prot.Civ., di € 3.016.658,93 e l’importo di              3.261.823,80 risultante dal quadro prodotto dall’Ufficio Tecnico Comunale nel Dicembre 2009, è dovuta alle successive fatturazioni di lavori eseguiti nel periodo successivo al 05 marzo 2009).

Nel corso dei rapporti intercorsi tra il Comune di Belvedere e la Struttura Tecnico-Amministrativa preposta, veniva concordata l’istituzione di una speciale Commissione Comunale per la verifica, constatazione e liquidazione dei lavori effettivamente eseguiti sul territorio di Belvedere Marittimo, in ottemperanza delle Ordinanze Sindacali emesse nelle immediatezze degli eventi calamitosi del 2009.

Con Ordinanza Sindacale n. 82/2010 si istituiva e si nominava la predetta Commissione Comunale che oltre ai Tecnici esterni, Ing. Marino Antonio e Ing. Grosso Francesco, individuava i Dipendenti Comunali, Geom. Marra Francesco e Calabrese Pasqualino, in rappresentanza dell’Ufficio Tecnico Comunale, finalizzata alle suddette attività.

Le conclusioni della verifica, insieme alle Perizie ed ai verbali dei tecnici Direttori dei Lavori, venivano trasmesse alla Protezione Civile di Catanzaro, con nota Prot. 9349 del 1 Giugno 2010, a firma anche del Responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale, quali verbali di constatazione e liquidazione dei lavori effettivamente eseguiti sul territorio di Belvedere Marittimo, per un ammontare complessivo, incluso IVA, di € 3.321.454,07, escluse spese tecniche.

Di tale attività della Commissione Comunale non vi è menzione alcuna nella Ordinanza n. 19/3741/09 del 16 gennaio 2012 del Commissario Delegato sebbene, come già sopra detto, la stessa Commissione sia stata istituita, così come richiamato nelle premesse della medesima Ordinanza Sindacale n. 82/2010, proprio su specifica sollecitazione della Struttura Tecnico-Amministrativa (COM.I.R.).

Infatti, nella Ordinanza n. 19/3741/09 del 16 gennaio 2012 si ritrova testualmente riportato che “il Comune di Belvedere Marittimo, con nota prot. n. 20493 del 10.12.2009, ha trasmesso un elenco di lavori effettuati in somma urgenza, ascendente ad un importo complessivo di € 3.723.835,96” e nessun riferimento è riportato alle risultanze della apposita Commissione nominata con Ordinanza Sindacale n. 82/2010.

(A conferma di quanto sopra, l’ammontare di € 3.723.835,96 richiamato nella Ordinanza n. 19/3741/09 del 16 gennaio 2012 è riferibile alla comunicazione Prot. n. 20493 del 10.12.2009 del Comune di Belvedere Marittimo e non all’importo di € 3.321.454,07 compreso IVA ed escluse spese tecniche determinato dalla Commissione Comunale istituita con Ordinanza Sindacale n. 82/2010).

Lo stesso Sindaco, nell’apposita nota in risposta alla sollecitazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento Protezione Civile Prot. DPC/RIA/0071970 del 14 dicembre 2011, ritiene che con l’operato della Commissione Comunale sono stati constatati, verificati e liquidati i lavori di somma urgenza realizzati durante la fase di prima assistenza dal Gennaio al 5 Marzo 2009, secondo i dettati della OPCM 3741/09, fissando la richiesta per l’ammissibilità delle spese sostenute dal Comune ad € 3.321.454,07 compreso IVA ed escluse spese tecniche, in perfetta concordanza con quanto esposto negli allegati alla nota di trasmissione del 06 aprile 2009 inviata all’U.T.G. di Cosenza, acquisita al Protocollo n. 1934/Prot.Civ., quali “interventi eseguiti in emergenza” a tutto il 05 marzo 2009 pari a € 3.016.658,93 con una consequenziale differenza (in difetto nella prima esposizione di appena € 304.795,14 da ricondursi alle successive fatturazioni pervenute al Protocollo dell’Ente dopo la predetta trasmissione del 06 aprile 2009, alcune delle quali vengono di seguito elencate (v. All. n. 13):

  • Comunicazione Prot. n. 8438 del 13 maggio 2009 per complessivi € 94.011,35 IVA inclusa.
  • Comunicazione Prot. n. 8984 del 21 maggio 2009 per complessivi € 32.631,10 IVA inclusa.
  • Comunicazione Prot. n. 9374 del 27 maggio 2009 per complessivi € 32.532,72 IVA inclusa.

tutte inviate a mezzo fax, al Settore Regionale Protezione Civile per il tramite della Prefettura di Cosenza.

Lo stesso Sindaco, nella sopra menzionata nota, sottolinea che con i rapporti intercorsi tra il Comune di Belvedere Marittimo e la Struttura Commissariale si sono concretizzati tutti i presupposti amministrativi di competenza del Comune di Belvedere Marittimo: controllo, verifica e liquidazione dei lavori eseguiti ai sensi delle Ordinanze Sindacali emesse nella fase di emergenza di cui alla OPCM 3741/09.

Infine si sottolinea come il Comune di Belvedere Marittimo sia rimasto il solo, fra tanti, avvolto da una inspiegabile emarginazione da parte della Struttura di Supporto Tecnico-Amministrativa del Commissario Delegato, in una fase di proroga dello stato di emergenza decretata per ben due volte, su richiesta dello stesso Commissario, e precisamente con DPCM del 19 febbraio 2010 al 31 gennaio 2011 e con successivo DPCM 28 gennaio 2011 al 31 gennaio 2012. Tutto quanto questo, sebbene continue Circolari della Protezione Civile chiariscono che la Legge 24 febbraio 1992, n. 225 non ha inteso modificare le ripartizioni delle materie e delle competenze, volendo, invece, assicurare che i molteplici organismi, a vario titolo interessati alle attività di Protezione Civile, agiscano in modo armonico e razionale, affinché le risorse disponibili vengano impiegate opportunamente e conducano alla maggiore efficacia degli interventi.

Le stesse chiariscono che la Legge sulla Protezione Civile, per raggiungere lo “scopo”, non ha accentrato competenze e poteri, né ha organizzato gli stessi secondo schemi di dipendenza gerarchico-funzionale, limitandosi invece a prevedere ed a disciplinare, nelle loro specifiche esplicazioni, funzioni dirette per un verso alla promozione e per altro al coordinamento di tutte le attività che possono convergere al fine di tutelare la integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente.

Infine, per una utile valutazione dei rilievi sollevati dalla Struttura Commissariale, in ordine alla procedura amministrativa seguita, c’è da sottolineare la corrispondenza cronologica tra gli atti assunti e gli eventi alluvionali, concentratisi nel periodo 25 gennaio-15 febbraio con precipitazioni eccezionali, suffragati dai rilievi del Nucleo di Valutazione istituito presso la Prefettura – U.T.G. di Cosenza.

Difatti, il quadro complessivo emergenziale non era affatto circoscritto ad una sola area, ma diffuso sull’intero territorio del Comune di Belvedere Marittimo. A tal riguardo si sottolineano le 36 Ordinanze di sgombero di intere famiglie in aree diverse che hanno comportato il ricovero di emergenza per 94 cittadini.

L’immediato soccorso agli stessi, soprattutto i numerosi e diffusi fenomeni di dissesto, con accentuazione di quelli esistenti, su strade di unico collegamento di intere contrade ed aree urbane, la immediata opera di regimentazione delle acque sulle medesime, e non ultimo, gli interventi per le contestuali rotture delle reti idriche, fognarie ed elettriche, hanno comportato la indifferibilità dell’atto Ordinativo dovuta alla grave situazione di inevitabile pericolo, minacciante gli interessi pubblici e la incolumità dei cittadini. Peraltro, la quasi simultaneità cronologica di tutto il corpo dei provvedimenti, giustifica la proporzionalità tra il provvedimento e la realtà circostante.

Le diverse segnalazioni (verbali di accertamento) agli atti del Comune, tutte debitamente protocollate, vedono la presenza costante del C.O.C. – Centro Operativo Comunale unitamente ad un Operatore di Polizia Municipale del Comune di Belvedere Marittimo nonché di un Tecnico esterno (Geologo), incaricato all’uopo dall’Amministrazione. In alcune circostanze gli stessi sono stati coadiuvati dal Nucleo di Valutazione della Prefettura e dai Carabinieri della locale Stazione e dai Vigili del Fuoco.

Visto lo stretto legame tra l’esercizio del potere normativo derogatorio ed il perdurare dello stato di emergenza, la cui durata ed estensione territoriale era determinata dallo stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi calamitosi, sulle Ordinanze di Somma Indifferibile Urgenza, notificate agli Uffici preposti (Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Cosenza, alla Prefettura – U.T.G. di Cosenza, al Comando Stazione Carabinieri di Belvedere Marittimo, al Comando Polizia Municipale sede per conoscenza, nonché all’U.T.C. – Ufficio Tecnico Comunale – sede, al C.O.C. – Centro Operativo Comunale – sede) è stato espressamente dettato che, a seguito dell’ultimazione dei lavori, avrebbe dovuto essere redatto dai tecnici incaricati il Certificato di Regolare Esecuzione da consegnarsi allo stesso Coordinatore C.O.C., e quindi al controllo dell’Ente, in attesa di essere trasmesso alla Prefettura – U.T.G. di Cosenza ai sensi delle disposizioni ricevute.

Infine si sottolinea che il Commissario Delegato Regionale assume un ruolo di primaria importanza nell’attivazione delle misure straordinarie per le situazioni di emergenza, ma è comunque certo che la Legge 24 febbraio 1992, n. 225 non considera tale figura come titolare di una podestà direttamente conferita dalla norma, ma come soggetto delegato, nei cui confronti si opera un trasferimento di poteri gestionali e non della titolarità dell’intervento, che resta comunque in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri.

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