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PSR 2014-2020 DESTINATARI I COMUNI

Stato di attuazione dei PSR italiani 2014-2020.

Successivamente alla conclusione del negoziato europeo sui fondi PAC 2014-2020, in sede di Conferenza Stato-Regioni del 16 gennaio 2014 sono stati definiti i criteri di riparto delle risorse, nonché gli stanziamenti di quota comunitaria e nazionale tra le Regioni e Province autonome. Rispetto alla passata programmazione, come già detto nel paragrafo 1.2.1., accanto ai PSR regionali ed al Programma Rete Rurale Nazionale è stato inserito un programma nazionale articolato su tre tematiche strategiche: gestione del rischio, biodiversità animale e infrastrutture per l’irrigazione. La tabella seguente fornisce il riparto delle risorse tra le regioni e province autonome così come stabilito nell’accordo della Conferenza Stato/Regioni(1).

Per quanto riguarda l’attuazione finanziaria dei PSR italiani, la fotografia scattata alla fine di dicembre 2019 (cfr. tabella seguente) indica un avanzamento della spesa pubblica (comprensiva della quota FEASR) pari a circa il 43% della dotazione complessiva totale. Tale media si attesta al 45,6% ed al 44,7%, per i gruppi, rispettivamente, delle Regioni più sviluppate e di quelle in transizione, mentre cala al 38,8% nelle Regioni meno sviluppate.

Le performance finanziarie dei Programmi regionali risultano molto differenziate anche all’interno dei tre raggruppamenti macro. Infatti, se all’interno delle Regioni più sviluppate si trovano i tre PSR con il più alto tasso di attuazione a livello nazionale (Bolzano con il 64,7%, Veneto con il 56,9% e Trento con il 51,6%), l’avanzamento di 7 Programmi su 13 risulta più basso della media del gruppo. Tra questi spicca il PSR Marche, che mostra un avanzamento della spesa pari di poco superiore al 30%, registrando una performance seconda solamente a quella del PSR Puglia, il cui tasso di esecuzione si ferma al 29%. Sebbene rientri tra le Regioni in transizione, l’Abruzzo registra un livello di avanzamento più basso (34,5%) di tutte le Regioni meno sviluppate, ad eccezione della Puglia, piazzandosi, sotto il profilo delle performance attuative, al terzo posto nella classifica delle Regioni con il minor tasso di esecuzione.

Tra le Regioni meno sviluppate spicca il risultato del PSR Calabria, che con un tasso di esecuzione del 50,3% si colloca dopo i tre Programmi sopra citati con il maggiore avanzamento della spesa. Emerge inoltre come i Programmi di Sicilia e Campania, i più “ricchi” in termini risorse assegnate, registrino tassi di esecuzione simili a quelli dei PSR di Lazio e Liguria. Infine, il PSR Puglia, prima citato come il più lento sotto il profilo del tasso di esecuzione finanziaria, risulta anche essere l’unico Programma italiano ad aver perso risorse (oltre 86 ME di quota FEASR, ai quali si aggiunge il cofinanziamento nazionale obbligatorio per un totale di 142,3 ME), non essendo riuscito ad evitare il disimpegno automatico di cui alla regola “n+3”(2).

Ragionando sui valori assoluti, come facilmente ipotizzabile, sono i due Programmi maggiormente dotati finanziariamente ad aver speso di più: la Sicilia con quasi 870 Meuro e la Campania con circa 715 Meuro. A questi seguono i PSR Veneto (665 Meuro), Sardegna (quasi 625 Meuro), Emilia Romagna (576 Meuro) e Calabria (548 Meuro). Per concludere, oltre alle informazioni sopra evidenziate, la tabella seguente fornisce anche alcune indicazioni sull’andamento della spesa negli ultimi mesi del 2019. Infatti, mentre nel gruppo delle Regioni più sviluppate la spesa realizzata negli ultimi due mesi e mezzo dell’anno è pari a circa il 12% della spesa cumulata dal gennaio 2015, tale media risulta raddoppiata nel PSR Marche (circa il 25%). In Abruzzo tale quota supera un terzo del totale (34%), mentre nelle Regioni in transizione tra la metà di ottobre e la fine di dicembre il tasso considerato supera di poco il 15%. Nelle Regioni meno sviluppate, dove le Regioni hanno speso mediamente circa il 19% del totale programmato negli ultimi due mesi e mezzo dell’anno, sopra tale quota si collocano i PSR Puglia e Sicilia. Al contrario, nel medesimo intervallo temporale il PSR Calabria ha speso meno del 9%.

Tale andamento della spesa non sorprende, considerando che, al 30 novembre 2019, l’Italia rischiava di perdere circa 435 Meuro di risorse (250 Meuro quota FEASR ed il resto proveniente dal cofinanziamento nazionale)(3): tra le regioni a rischio disimpegno c’erano la Puglia, con oltre 200 Meuro, unica regione ad aver poi effettivamente subito il disimpegno, ma anche la Sicilia (75 Meuro) Basilicata (40 Meuro), Abruzzo (35 Meuro), Campania (30 Meuro), Liguria (27 Meuro) e Marche (6 Meuro).

Un ulteriore spunto di approfondimento riguarda l’attuazione dei Programmi al livello delle singole misure. Queste si distinguono essenzialmente in due gruppi: da un lato le “misure a investimento”, ovvero quelle che comportano interventi riguardanti beni mobili, immobili o immateriali, dall’altro le “misure a superficie/capo”, vale a dire quelle per le quali il premio viene erogato sulla base della superficie o dei capi impegnati. Semplificando un po’, visto che non sempre tutte le tipologie di intervento previste da una singola misura rientrano perfettamente nei due gruppi, si può affermare che rientrano tra le misure a investimento quelle di seguito elencate:

• Misura 1: Trasferimento di conoscenze e azioni di informazione;

• Misura 2: Servizi di consulenza, di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole;

• Misura 3: Regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari;

• Misura 4: Investimenti in immobilizzazioni;

• Misura 5: Ripristino del potenziale produttivo agricolo danneggiato da calamità naturali e da eventi catastrofici e introduzione di adeguate misure di prevenzione;

• Misura 6: Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese;

• Misura 7: Servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali;

• Misura 8: Investimenti nello sviluppo delle aree forestali e nel miglioramento della redditività delle foreste (con l’eccezione del premio annuale previsto per gli interventi di forestazione e imboschimento e di allestimento di sistemi agroforestali alle lettere);

• Misura 16: Cooperazione;

• Misura 19: Sostegno allo sviluppo locale Leader;

• Misura 20: Assistenza tecnica.

• Rientrano invece tra le misure a superficie/capo:

• Misura 10: Pagamenti agro-climatico-ambientali;

• Misura 11: Agricoltura biologica;

• Misura 13: Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici;

• Misura 14: Benessere degli animali;

• Misura 15: Servizi silvo-climatico-ambientali e salvaguardia della foresta. La tabella di seguito offre un quadro dell’andamento a livello nazionale delle varie misure attivate dai PSR regionali.

Sotto la definizione di misura rientrano una serie di operazioni che possono risultare anche molto differenti da Programma a Programma, ed il cui livello di avanzamento potrebbe oscillare in maniera molto sensibile. Il prospetto seguente, pur operando una semplificazione, fornisce comunque un’idea del tasso di esecuzione di ciascuna misura e del contributo che la stessa sta assicurando all’avanzamento finanziario della programmazione dello sviluppo rurale.

La misura 4, relativa agli investimenti aziendali in immobilizzazioni materiali, è quella con la maggiore dotazione finanziaria, con oltre 5,6 miliardi di euro di spesa pubblica programmata. Tra le misure a investimento è anche quella che registra il più alto tasso di esecuzione (oltre il 28%). Seguono, limitando il campo alle misure a investimento più robuste sotto il profilo finanziario, le Misure 6 e 7, con, rispettivamente, circa un quarto e quasi un quinto di spesa già effettuata sul totale programmato.

Passando all’esame delle misure a superficie/capo, risulta evidente un tasso di esecuzione generalmente più elevato, riconducibile sia alla minore complessità procedurale che caratterizza le misure a superficie, sia alla natura stessa dell’aiuto pubblico concesso nell’ambito delle misure a investimento. In relazione al primo aspetto, mentre per le misure a investimento il processo di selezione dei potenziali beneficiari si fonda su un’istruttoria di ammissibilità formale cui segue una valutazione della proposta progettuale sulla base di criteri di selezione definiti ex ante, nel caso delle misure a superficie il potenziale beneficiario deve assolvere a determinati requisiti ed assumere degli impegni sulla base dei quali verrà calcolato il premio da corrispondergli.

Tali impegni verranno verificati posteriormente in sede di controllo. Emerge in modo chiaro come tale modalità di sostegno risulti del tutto differente da quella messa in campo nell’ambito delle misure a investimento – secondo aspetto di cui sopra -, dove la necessità del co-finanziamento privato (ad eccezione dei soggetti pubblici), l’esigenza della polizza fidejussoria in caso di richiesta dell’anticipo ed il rimborso per stati di avanzamento dei lavori rende più lento il processo di spesa, anche in presenza di aziende in buona salute ed in contesti ottimali di attuazione.

Tornando quindi alle performance esecutive delle misure a superficie, spicca certamente quella della Misura 13: l’avanzamento della spesa per le indennità compensative ha infatti superato il 70% della dotazione complessiva. Tra quelle più dotate di risorse, emerge anche l’ottimo risultato del biologico (M11), che ha speso oltre il 60% del programmato, mentre per i pagamenti agro-climatico ambientali il tasso di esecuzione finanziario sfiora il 59%. Infine, seppur molto meno rilevante sotto il profilo della dotazione finanziaria, va comunque evidenziata anche l’ottima performance della M14, con la spesa realizzata pari a oltre il 60% di quella programmata.

Rispetto al benessere animale è doveroso puntualizzare che quasi il 58% delle risorse programmate a livello nazionale sono concentrate nel PSR Sardegna, che già nel ciclo di programmazione 2000-2006, con la misura FB “Miglioramento del benessere animale”, aveva introdotto per prima tale azione nell’ambito della politica regionale di sviluppo rurale.

A conclusione della disamina dello stato di attuazione generale dei PSR italiani, con una certa dose di generalizzazione è possibile affermare che un più elevato tasso di esecuzione finanziaria è certamente una buona proxy di una maggiore capacità di pianificazione e di organizzazione e di gestione dei processi amministrativi. In tali contesti non emergono infatti “corse dell’ultimo minuto” finalizzate ad evitare la perdita dei finanziamenti, che 309 Appendice spesso possono condurre ad una minore “qualità” della progettualità finanziata(4).

Non ci sono ancora gli elementi per poter correlare avanzamento finanziario e risultati dell’attuazione fisica degli interventi: forse qualcosa di interessante potrebbe emergere dalle attività di valutazione condotte sino a questo momento, le cui risultanze intermedie sono confluite nel capitolo 7 della Relazione Annuale di Attuazione (RAA) 2018(5). È più probabile però che in tale fase le attività di valutazione si siano concentrate su aspetti procedurali e sull’analisi della rilevanza della progettualità promossa(6), visto il livello generalmente basso dell’attuazione fisica degli interventi finanziati, e la necessità di attendere un certo periodo di tempo prima di poter procedere ad un’analisi di efficacia.

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