Stampa articolo

COME FUNZIONA IL COMUNE

Con una serie di Articoli, a seguire, intendiamo rendere più comprensibile il “Funzionamento dell’Ente Comune” per contribuire alla ormai necessaria formazione di base dei candidati a Consiglieri Comunali, ed in genere, di efficienti Amministratori della Cosa Pubblica. E’ innegabile che l’aspetto più ostico per un Amministratore resta quello Economico Finanziario dell’Ente soprattutto a seguito dei recentissimi provvedimenti che hanno rivoluzionato concettualmente la materia, rendendola difficoltosa, anche per gli addetti ai lavori.

La esigenza di addivenire ad una illustrazione più chiara possibile di questa materia, scaturisce dalla necessità di rendere agevole il percorso dell’aspirante amministratore “Politico” di rapportarsi  con gli Organi Gestionali dell’Ente, i quali, per effetto della divisione delle competenze, fra sfera Politica e sfera Gestionale, spesso influenzano e determinano le sorti amministrative della Città, senza per questo essere soggetti, attraverso il Voto, al pari dei rappresentanti eletti dal popolo, al giudizio della Cittadinanza, circa il gradimento dell’efficienza ed efficacia gestionale dell’Ente.

Tra tutti gli argomenti di competenza dell’Ente, quello del Bilancio Comunale, sembra riscuotere più interesse; a questo seguiranno illustrazioni metodologiche di Sistemi di Valutazione nell’esercizio dello stesso, ed altri specifici aspetti formali e sostanziali che lo riguardano.

LE FONTI DI FINANZIAMENTO DEGLI ENTI LOCALI ITALIANI

1. Il nuovo sistema di finanza pubblica locale

Il ruolo degli enti locali in quest’ultimo decennio è cambiato notevolmente. La responsabilità di programmare gli investimenti sul territorio è passata ai livelli istituzionali inferiori e, attraverso le riforme iniziate nel 1990 con la Legge 142, e proseguite con le Leggi Bassanini, si sta lentamente completando il passaggio da un sistema di finanza decentrata ad un sistema di finanza autonoma. Non solo le funzioni amministrative, ma anche quelle di carattere programmatorio, sono oramai di competenza degli amministratori locali, ai quali si offrono gli strumenti necessari per attuare le politiche di promozione dello sviluppo economico endogeno.

Questo processo ha subito un’accelerazione anche grazie al verificarsi di una serie di eventi che hanno condizionato favorevolmente l’andamento dei mercati ed il quadro politico, economico e sociale. In primo luogo, l’ingresso dell’Italia nell’area Euro ha determinato una maggiore stabilità economica del paese, ponendo le basi per una ripresa delle politiche d’investimento. In secondo luogo, l’importante fase di passaggio dal vecchio Quadro Comunitario di Sostegno 1994 – 1999 alla nuova fase di programmazione dei Fondi Strutturali, nota come Agenda 2000, ed oggi 2020, ha determinato la crescita del potere degli enti locali in materia di investimenti.

Non si possono dimenticare gli sforzi che l’Italia ha dovuto fare, e dovrà continuare a sopportare, per rimanere agganciata all’Europa. Il pesante debito pubblico ha condizionato la politica economica e monetaria di questi ultimi anni. Il processo di risanamento ha inevitabilmente coinvolto ogni grado della Pubblica Amministrazione; in particolar modo gli enti locali sono stati chiamati a ridurre il debito complessivo secondo una rigida politica di controllo dell’indebitamento. In base al Patto di Stabilità e di Crescita, sancito con il Trattato di Amsterdam, gli enti locali devono pianificare gli investimenti, “controllando il livello di debito”.

Il Patto nasce con il Trattato di Maastricht nel febbraio 1992 il quale ha definito i criteri di convergenza e le modalità per arrivare indenni alla moneta unica . Il Trattato di Amsterdam (giugno 1997) ha stabilito alcune importanti regole per accelerare i processi di convergenza per un risanamento rapido e costante. Tra queste è possibile citare le seguenti:

a) il ricorso all’indebitamento è ammesso per finanziare le sole spese di investimento;

b) le proposte legislative che non rispettano gli equilibri finanziari fissati in bilancio, sono considerate inammissibili.

Tali regole chiamano in causa governi centrali e autonomie locali. Per quanto concerne i Governi centrali l’Unione Europea ha chiesto di rispettare i seguenti 4 criteri:

1. Stabilità dei prezzi: inflazione non superiore a quella media dei tre paesi con i risultati migliori, aumentata dell’1,5%;

2. Stabilità dei tassi di interesse: tasso nominale sui titoli di Stato a lungo termine, non superiore di oltre due punti percentuali l’analogo tasso medio dei tre Stati con i migliori risultati in termine di inflazione;

3. Stabilità dei cambi: assenza di manovre di svalutazione rispetto ai margini di fluttuazione previsti dallo SME, negli ultimi due anni;

4. Stabilità della finanza pubblica: alla fine del 1998, rapporto tra disavanzo pubblico e Prodotto Interno Lordo (PIL) non superiore al 3% e rapporto tra debito pubblico e PIL non superiore al 60%.

In questo scenario si collocano le disposizioni che vanno dalla Finanziaria ’99 alla Finanziaria 2013.

Nell’ottica di una corretta gestione delle risorse pubbliche, i pilastri fondamentali su cui poggiare le politiche di bilancio, sono rappresentati dalla responsabilizzazione degli Amministratori locali, da una efficiente politica di programmazione degli interventi sul territorio e dall’uso ponderato degli strumenti di finanziamento (nel rispetto del criterio di economicità). L’adesione al Patto di Stabilità e di Crescita si concretizza in un’azione di risanamento attraverso la quale regioni, province autonome, province, comuni e comunità montane si devono impegnare a:

a) ridurre progressivamente il finanziamento in disavanzo delle proprie spese;

b) ridurre il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il Prodotto Interno Lordo.

 L’insieme di tutti i provvedimenti si lega con il riconoscimento dell’autonomia finanziaria di regioni, province e comuni, anche se il mutamento delle regole di finanziamento non è stato accompagnato da corrispondenti assunzioni di responsabilità finanziaria da parte di tutte le amministrazioni o di tutti i livelli di governo. In questo ultimo decennio il percorso di risanamento della finanza pubblica del Paese Italia ha raggiunto risultati non sperati: l’indebitamento netto delle Amministrazioni Pubbliche in percentuale rispetto al PIL si è ridotto di oltre otto punti, passando da più dell’11% del 2000 al 2,7% del 2012.

La riduzione della struttura dei tassi di interesse ha favorito il miglioramento della spesa complessiva che la Pubblica Amministrazione sostiene per il ripiano dei propri debiti. Gli enti locali hanno potuto beneficiare di questa favorevole situazione in termini di oneri finanziari e di razionalizzazione delle politiche di spesa per investimenti. L’andamento decrescente dei tassi ha, infatti, permesso agli enti locali di ottenere migliori condizioni nelle operazioni di indebitamento. Nel corso di questi ultimi anni è aumentato il ricorso al credito. I motivi principali non si ritrovano soltanto nelle condizioni generali dei mercati, ma derivano anche da pregevoli cambiamenti intervenuti nel sistema di finanziamento complessivo. Numerosi provvedimenti hanno sancito la ristrutturazione dell’Istituto principale erogatore di finanziamenti agli enti locali: la Cassa depositi e prestiti.

Sono migliorate le condizioni di concessione ed erogazione dei mutui sia in termini di procedure che di costi delle operazioni:

1) L’introduzione delle obbligazioni degli enti territoriali ha attivato un nuovo canale di finanziamento che, solo a distanza di cinque anni, sta realmente affermandosi come strumento finanziario alternativo alla Cassa depositi e prestiti e alle banche.

2) L’utilizzo di nuovi strumenti alternativi di reperimento di capitale si va diffondendo sempre di più: dalla cartolarizzazione dei crediti alle operazioni di leasing finanziario.

3) In ultimo, non si possono tralasciare le operazioni di Interest Rate Swap (IRS) per la migliore gestione del debito già contratto.

Per procedere alla comparazione tra le principali leve di reperimento di capitale, è necessario indicare il percorso che un buon amministratore deve seguire per garantire efficienza, efficacia ed economicità alla gestione delle risorse pubbliche. Nella scelta dello strumento più idoneo, non si può prescindere dalla tipologia di spesa che si intende finanziare; ma, prima ancora, è determinante una preventiva analisi dei principali indicatori economici e finanziari degli ultimi bilanci, al fine di individuare la situazione dell’ente, il grado di autonomia, la rigidità strutturale, la capacità di indebitamento, l’affidabilità dell’ente relativa alla propria posizione debitoria (trattasi di indicatori funzionali alla definizione delle politiche di entrata e di spesa).

In linea generale si può affermare che, l’analisi di un bilancio ha come finalità prioritaria quella di definire la solidità finanziaria dell’ente, ma soprattutto serve per valutare l’effettiva capacità di investimento e indebitamento, oltre che consentire di valutare la gestione complessiva dal punto di vista finanziario, economico e patrimoniale.

Gli enti locali e le regioni, nella fase di previsione delle proprie combinazioni economiche, sono tenuti al rispetto di alcuni principi di bilancio, così come avviene per le aziende. Qualsiasi operazione  programmata dall’ente deve trovare copertura nel bilancio. Ad ogni spesa impegnata deve  corrispondere una risorsa accertata.

Alla luce della accresciuta autonomia finanziaria degli enti, sancita dallo stesso Testo Unico (D.lgs.18 agosto 2000, n.267), per comuni, province e regioni cade il principio della spesa storica, utilizzato per anni da enti locali e regioni, e si dà avvio ad un sistema di finanza pubblica autonoma, in graduale sostituzione della finanza derivata basata sui trasferimenti erariali; in una sola parola: federalismo.

La logica sottostante la formazione di un bilancio non è più basata su un approccio di tipo incrementale (criterio della spesa storica), bensì su un sistema programmatorio ispirato al zero base budgeting. Al contrario del sistema incrementale, questo approccio prevede la responsabilizzazione di ciascun centro di costo e la rivalutazione, anno per anno, degli interventi da realizzare, della loro necessità e convenienza. Einaudi esprimeva tale concetto di Federalismo attraverso il principio di corrispondenza: per ogni livello di decisione pubblica ci deve essere corrispondenza tra responsabilità della spesa e responsabilità dell’entrata. In altri termini, tutto ciò si esplicita in una maggiore responsabilità che le singole amministrazioni devono avere nel prendere decisioni sia di spesa che di entrata.

 2. La gestione attiva del debito

La riforma del sistema di finanza pubblica non ha ancora avuto un effetto generale sul mondo delle autonomie locali; sono pochi i comuni e le province che hanno la possibilità di finanziare la propria attività, facendo leva su proprie risorse. La riduzione dei trasferimenti dall’alto ed una limitata  autonomia finanziaria, impediscono, molto spesso, l’attuazione dei piani di investimento; se a questo si aggiunge un elevato grado di rigidità del bilancio, è palese la difficoltà per il reperimento di risorse. Mutui e/o strumenti di finanza innovativa rappresentano le fonti che tali enti possono utilizzare per generare sviluppo. E’ proprio in questa fase che acquista rilevante importanza la scelta della fonte di finanziamento .

Ogni ente locale per poter accedere al mercato dei capitali deve rispettare le seguenti condizioni che possono essere così riassunte :

1) salvo alcune eccezioni, come ad esempio la possibilità di contrarre mutui per il finanziamento dei debiti fuori bilancio, si può ricorrere a mutui passivi per il finanziamento degli investimenti;

2) i mutui devono essere destinati a specifiche opere (vincolo della destinazione);

3) deve essere stato approvato il consuntivo del penultimo esercizio precedente quello in cui si intende assumere il nuovo mutuo;

4) deve essere stato approvato il preventivo che include le previsioni del mutuo che si intende assumere;

5) gli oneri indotti devono trovare copertura finanziaria nel bilancio pluriennale;

6) deve essere rispettato il limite fissato dall’articolo 204, comma 1 del Testo Unico, secondo cui non possono assumersi nuovi mutui, se la somma degli interessi annuali sui mutui già contratti, sui mutui da assumere e sulle garanzie prestate ai sensi dell’articolo 207, al netto di contributi statali e regionali in conto interesse, supera il 25% delle entrate correnti risultanti dal rendiconto del penultimo esercizio precedente l’anno in cui si intende contrarre il mutuo;

7) deve essere valutato il rischio di incorrere nella violazione di uno dei parametri di deficitarietà.

Secondo il D.M. 6 maggio 1999, n.227 tra i parametri di deficitarietà è stabilito che gli interessi passivi sui mutui non devono superare il 12%, 13% e 8% delle entrate correnti, al netto delle poste correttive, rispettivamente per comuni, province e comunità montane.

Tra le altre condizioni fissate dal Testo Unico, nell’articolo 204, sono indicate alcune regole per l’assunzione di mutui con enti diversi dalla Cassa depositi e prestiti, dall’INPDAP e dall’Istituto per il credito sportivo. Pertanto, si tratta di regole che devono essere rispettate soprattutto nel caso di mutui con il sistema bancario. La regola principale prevede la forma pubblica, pena la nullità del contratto, le altre condizioni sono le seguenti:

a) l’ammortamento non può avere durata inferiore a dieci anni;

b) la decorrenza dell’ammortamento deve essere fissata al primo gennaio dell’anno successivo a quello della stipula del contratto salvo quanto previsto da norme speciali;

c) la rata di ammortamento deve essere comprensiva, sin dal primo anno, della quota capitale e della quota interessi;

d) unitamente alla prima rata di ammortamento del mutuo cui si riferiscono devono essere corrisposti gli eventuali interessi di preammortamento, gravati dagli ulteriori interessi, al medesimo tasso,  decorrenti dalla data di inizio dell’ammortamento e sino alla scadenza della prima rata;

e) deve essere indicata la natura della spesa da finanziare con il mutuo e, ove necessario, avuto riguardo alla tipologia dell’investimento, dato atto dell’intervenuta approvazione del progetto esecutivo, secondo le norme vigenti;

f) deve essere rispettata la misura massima del tasso di interesse applicabile ai mutui, determinato secondo le disposizioni del Decreto del Ministero del Tesoro 10 maggio 1999.

In aggiunta a queste condizioni, il comma 3 dell’articolo 204, stabilisce le modalità di utilizzo delle somme concesse in mutuo: il ricavato del mutuo si utilizza sulla base dei documenti giustificativi della spesa ovvero sulla base di stati avanzamento dei lavori.

Tra queste regole e condizioni, è necessario soffermarsi sul vincolo più importante che resta quello dell’art.204, comma 1, in base al quale, per verificare la capacità di assumere nuovi mutui è necessario partire dal rendiconto approvato del penultimo esercizio precedente l’anno di valutazione, dal quale si verifica la consistenza delle entrate correnti e l’ammontare degli interessi passivi risultanti dalla classificazione economico/funzionale del medesimo documento (oneri passivi sui mutui già contratti); in base ai dati del bilancio preventivo, invece, si effettuerà una stima degli interessi che l’ente pagherà, a partire dal 1° gennaio dell’anno successivo, sui nuovi mutui deliberati (entrate da accensione di nuovi mutui – Titolo V).

È possibile sollevare alcune critiche sulla efficacia ed efficienza di questo indicatore . Le voci che lo compongono sono soggette ad un’estrema dipendenza da fattori esterni non controllabili dagli amministratori, con differenti gradi di sensibilità. Ad esempio, la composizione stessa delle entrate correnti varia in funzione del livello dei trasferimenti concessi dallo Stato ogni anno. Gli enti di piccole dimensioni sono più vulnerabili: di fronte a tagli di tali risorse, la capacità impositiva (la leva fiscale) non sempre è utilizzabile come strumento di compensazione delle minori entrate trasferite. Un altro elemento che può inficiare una corretta valutazione della capacità di indebitamento, è la percentuale delle singole categorie del Titolo III, in particolare delle entrate derivanti da proventi di servizi pubblici. Le differenti modalità di gestione di un servizio si riflettono in modo determinante sul bilancio di un ente locale.

La gestione di un servizio in economia determina delle entrate che, invece, non compaiono nel bilancio se la gestione avviene a mezzo di S.p.A. (in tal caso i ricavi e i costi si riflettono sul bilancio dell’ente solo in termini di risultati differenziali). È evidente che gli enti di piccole dimensioni sono maggiormente soggetti a tali variazioni, in quanto più propensi a gestire in economia ogni tipo di servizio. La tendenza all’associazionismo avrebbe l’obiettivo di migliorare la qualità e l’efficienza dei servizi pubblici, e soprattutto migliorerebbe anche gli aspetti economici e finanziari con riflessi positivi sul bilancio. Continuando nell’analisi delle voci che rientrano nella formula della capacità di indebitamento, la sensibilità degli oneri passivi calcolati sul debito pregresso, è funzione dell’ammontare dei mutui contratti a tasso variabile e della tipologia del piano di ammortamento scelto. La combinazione tra peso dei mutui indicizzati e variazione dell’andamento dei tassi, determina un diverso impatto sul limite di indebitamento.

L’analisi dell’impatto di una variazione dei tassi sul limite di indebitamento, deve partire da ipotesi semplicistiche, al fine di isolare l’evento dalle altre variabili che inevitabilmente incidono in modo determinante sul risultato. Le ipotesi di questa breve valutazione sono le seguenti:

1)  le entrate correnti restano invariate;

2) la percentuale di composizione del debito già contratto non cambia (x% di mutui indicizzati, y% di mutui a tasso fisso);

 3)     il piano di ammortamento prevede il sistema della rata costante con quote di capitale crescente  e cedola decrescente;

 4)  l’ammontare complessivo dei debiti dell’ente rimane invariato: rispetto alle quote di capitale estinte, l’ente paga quote di capitale di pari importo sui nuovi mutui contratti.

 Un aumento dei tassi di mercato comporta una riduzione della capacità di indebitamento; tale variazione risulta essere più elevata nel caso in cui l’ente ha un maggior volume di mutui indicizzati, con un piano di ammortamento di maggiore durata; infatti, l’allungarsi della scadenza produce una maggiore ripartizione nel tempo delle rate ed un più elevato valore di debito residuo. Viceversa, una riduzione dei tassi di interesse, a parità di condizioni, determina un miglioramento della capacità di indebitamento.

Alle considerazioni appena esposte, va aggiunto l’ulteriore elemento relativo alla definizione degli oneri passivi sui mutui da contrarre (definiti nel bilancio previsionale). Le scelte strategiche dell’ente dovranno partire da un’analisi di medio e lungo periodo sulle variabili di mercato che possono influenzare l’andamento dei tassi. Sulla base di tali valutazioni si dovrà scegliere lo strumento finanziario, il tipo di ammortamento sia in termini di durata che di tasso. Le economie di bilancio realizzate con una scelta oculata dello strumento di debito, hanno sicuramente un maggior impatto su quegli enti che soffrono di scarsa liquidità, in sostanza di enti di piccole dimensioni con una limitata autonomia finanziaria e scarsa capacità di utilizzo della leva fiscale.

Qui di seguito è riportato lo schema per l’individuazione della capacità di indebitamento di un comune:

 L’impatto sul limite di indebitamento varia in funzione della combinazione tra:

 a)la % dei mutui a tasso fisso e indicizzato;

 b)il sistema di ammortamento;

 c)le variazioni dei tassi;

 d)il debito residuo.

 Il calcolo della capacità di indebitamento

 ENTRATE CORRENTI DA CONSUNTIVO (ANNO X – 1)            =                                  (A)
 
25% DELLE ENTRATE CORRENTI                                                                                           (B) = A * 25%
 
INTERESSI PASSIVI SUI MUTUI GIÀ CONTRATTI AL NETTO DI ONERI DI
PRE/AMMORTAMENTO E DI CONTRIBUTI IN CONTO INTERESSI (ANNO X – 1)     (C)
CAPACITÀ DI IMPEGNO PER INTERESSI                                                                                      (D) = B – C
 MUTUI DA ASSUMERE NELL’ ANNO X, I CUI INTERESSI SI PAGANO A PARTIRE
DALL’ANNO X + 1                                                                                                                                         (E)
 INTERESSI CONSEGUENTI AL RICORSO ANNUALE AL CREDITO (CALCOLATI SU “E”)      (F)
CAPACITÀ D’IMPEGNO PER INTERESSI RESIDUA A FINE ESERCIZIO                          (G) =D – F
VOLUME DEI MUTUI ULTERIORMENTE CONTRAIBILI, CONSIDERATO UN TASSO
ANNUO DI MERCATO                                                                                                                                   (H) = G / I*
CAPACITÀ DI INDEBITAMENTO PER L’ANNO X + 1 ( VALORE IN %)                       L = [(C + F)/ A]*100

* con “i” si individua il tasso medio applicabile sui mutui che si prevede di contrarre

L’applicazione di questo schema permette una valutazione non solo dell’indice di riferimento che misura il rapporto tra il totale degli oneri passivi e le entrate correnti (voce L), ma consente la definizione dell’ammontare massimo dei debiti contraibili (voce H). Si tratta chiaramente di indicazioni puramente teoriche, infatti non è consigliabile assorbire l’intera capacità di indebitamento, attraverso la stipulazione di nuovi mutui fino a concorrere alla soglia limite. E’ evidente che nessun buon amministratore si assumerebbe il rischio di contrarre mutui fino al limite massimo stabilito dalla legge: si incorrerebbe nella violazione di uno dei parametri di deficitarietà e, nel lungo periodo, si rischierebbero situazioni di forti squilibri finanziari. L’ipotesi di un valore basso dell’indice non deve indurre l’ente ad investire, finanziandosi con l’indebitamento, senza una logica di programmazione di lungo periodo, infatti, la durata dei mutui è talmente lunga che non è possibile prevedere l’andamento dei tassi per il periodo corrispondente. Un incremento di tassi non prevedibile, potrebbe portare il su indicato limite vicino alla soglia del 25% e, ancor prima, a quella fissata dai parametri di deficitarietà (12% per i comuni, 13% per le province, 8% per le comunità montane). Il problema dei finanziamenti non può essere risolto esclusivamente attraverso una politica fiscale rigida; è necessario rafforzare la lotta all’evasione e all’elusione fiscale; è importante scegliere gli strumenti finanziari più coerenti alla tipologia di spesa da finanziare, analizzare le diverse combinazioni tra durata e tipo di tasso.

 3. Il reperimento delle risorse per il finanziamento delle progettualità

 Scegliere lo strumento finanziario più adeguato al finanziamento degli investimenti, è oramai divenuto un percorso obbligato per gli amministratori locali. La presenza dei vincoli sull’indebitamento da un lato, la maggiore flessibilità dei prodotti finanziari dall’altro, impongono una precisa valutazione dei costi di indebitamento. È possibile individuare un percorso ideale per la scelta del canale di finanziamento, che non tenga conto solo degli oneri, ma consideri anche i tempi necessari per l’attivazione ovvero la complessità delle procedure in generale.

 3.1. I criteri di scelta del prodotto finanziario

 In un’analisi economica e finanziaria comparativa, si possono individuare tre distinte fasi:

1) individuazione dell’opera da finanziare;

2)verifica della capacità di indebitamento;

3. analisi degli strumenti alternativi di finanziamento.

 La prima fase implica una scelta della spesa da finanziare, condizionata dalla necessità di stabilire, tra i progetti pianificati, l’investimento più urgente; esiste, specie per i comuni di piccole dimensioni (oltre il 70% degli 8.100 comuni italiani hanno una popolazione inferiore ai 5 mila abitanti), il vincolo di  capital rationing: le limitate risorse disponibili in bilancio, impediscono la realizzazione di più  interventi nello stesso periodo; di qui la necessità di scelta. Tra le spese di investimento finanziabili troviamo l’acquisto e/o costruzione /ristrutturazione di immobili, la realizzazione di opere, l’acquisto di impianti, macchinari, automezzi, ecc.

Il secondo passo da compiere, importante dal punto di vista economico-finanziario, consiste in un’analisi di bilancio tesa ad individuare il limite di indebitamento, non solo da un punto di vista statico, ma soprattutto dinamico. La percentuale di interessi sul totale delle entrate correnti è soggetta ad una variabilità derivante dalla instabilità dei tassi di interesse e delle stesse entrate. Se nel breve periodo è possibile stimare l’andamento di questi fattori, nel medio lungo periodo ciò diventa difficile. Solo dopo aver verificato la fattibilità dell’operazione, si procede all’individuazione dello strumento più adeguato per il reperimento del capitale.

Il Testo Unico indica in modo preciso le fonti di finanziamento degli investimenti, infatti, l’art.199  recita:

Per l’attivazione degli investimenti gli enti locali possono utilizzare:

a) entrate correnti destinate per legge agli investimenti;

b) avanzi di bilancio, costituiti da eccedenze di entrate correnti rispetto alle spese correnti aumentate  delle quote capitali di ammortamento dei prestiti;

c) entrate derivanti dall’alienazione di beni e diritti patrimoniali, riscossioni di crediti, proventi da concessioni edilizie e relative sanzioni;

d) entrate derivanti da trasferimenti in conto capitale dello Stato, delle regioni, da altri interventi pubblici e privati finalizzati agli investimenti, da interventi finalizzati da parte di organismi comunitari e internazionali;

e) avanzo di amministrazione, nelle forme disciplinate dall’articolo 187;

f) mutui passivi;

g) altre forme di ricorso al mercato finanziario consentite dalla legge.

 In questa trattazione, ovviamente, l’attenzione si concentra esclusivamente sugli ultimi due punti, ovvero sulle operazioni di ricorso al debito. Il confronto tra le emissioni obbligazionarie, i mutui con il sistema creditizio e con la Cassa depositi e prestiti è realizzato sulla base di tre elementi:

 1) Procedura

2) Tempi di concessione

 3) Costo della raccolta

 Nelle pagine che seguono si rileva il procedimento di valutazione delle principali leve di reperimento di risorse, individuando punti di forza e di debolezza dei singoli strumenti, nelle varie fasi  dell’operazione.

 3.2. Il ricorso al sistema bancario

 L’evoluzione della Pubblica Amministrazione ha inevitabilmente coinvolto il sistema bancario. Il legame tra enti locali e banche è diventato sempre più stretto, a partire dal 1990, data in cui è cessato il monopolio della Cassa depositi e prestiti come ente erogatore di finanziamenti. Prima di quella data, ogni ente, nella richiesta di un mutuo, aveva l’obbligo di chiedere preventiva autorizzazione alla Cassa depositi e prestiti che, qualora non avesse avuto disponibilità, concedeva la possibilità di rivolgersi ad un istituto di credito.

 3.2.1. La normativa di riferimento e la procedura

 In merito alla procedura di accesso al sistema creditizio, gli enti locali, nella scelta dell’istituto mutuante, seguono le disposizioni previste dal D.lgs.66/1989, dal D.lgs.157/1995 e successive Modifiche e dal Testo Unico. La domanda formale di mutuo deve contenere le informazioni relative all’importo e allo scopo del mutuo. Le principali caratteristiche di questa tipologia di operazione sono indicate nell’articolo 204, comma 2 del Testo Unico. Si riportano qui di seguito le principali indicazioni:

 a) Contratto: vi è l’obbligo della forma pubblica; il contratto deve fornire precise indicazioni in merito alle condizioni dell’ammortamento, dei tassi di interesse, della natura della spesa che si intende finanziare, nonché deve prevedere alcune clausole relative ad esempio alla somministrazione del capitale (sistema basato sugli stati di avanzamento dei lavori).

b) Sistema di ammortamento: vi è ampia flessibilità nella scelta della durata del ripiano del debito; ciò consente all’ente mutuatario di valutare e scegliere la durata più adeguata alla tipologia della spesa da finanziare, alla propria situazione di bilancio e alla situazione complessiva del mercato finanziario e delle sue tendenze future.

In base agli articoli 2 e 3 del D.M.T. del 10 maggio 1999 , è possibile stipulare mutui a tasso fisso e variabile con scadenze decennali, fino a quindici e oltre quindici anni.

Il pagamento della prima rata, che deve essere comprensiva di capitale ed interessi, deve avvenire dal 1° gennaio successivo alla data di stipula del contratto e, su richiesta del mutuatario, a partire dal secondo anno successivo alla data della concessione formale o della stipula del contratto (art.5, comma 7, D.lgs.444/95). Le rate sono semestrali e posticipate e scadono il 30 giugno ed il 31 dicembre. Per i mutui a tasso variabile le quote di capitale sono crescenti e predeterminate, gli interessi variano in funzione dell’andamento del parametro di riferimento. Per i mutui a tasso fisso vige il sistema di ammortamento a rata costante o francese in cui la quota di rimborso è costante, con quote di capitale crescenti ed interessi decrescenti.

Somministrazione del capitale: la realizzazione di un progetto di investimento, genera delle spese che si spalmano in un arco temporale variabile in funzione della tipologia di opera finanziata.

L’erogazione delle somme necessarie per garantire il completamento dei lavori, avviene dietro presentazione di un mandato di pagamento, il quale è emesso contestualmente con i documenti giustificativi della spesa.

 Con la Finanziaria 1999, sono state apportate numerose ed importanti modifiche al regime di deposito dei mutui concessi dal sistema bancario agli enti locali. È ormai pacifica l’uscita dal regime di Tesoreria Unica dei mutui rivenienti dalle banche e non assistiti da contributi statali in conto interesse o in conto capitale (art.14 bis D.L.151/91 convertito in L.202/91). Alla luce del nuovo sistema di Tesoreria, la concessione del mutuo è immediatamente seguita dall’erogazione dell’importo mutuato, il quale entra nelle casse del Tesoriere dell’ente. Ciò riduce i costi dell’operazione, in quanto sulle somme non ancora utilizzate, maturano degli interessi attivi che riducono il costo complessivo del mutuo.

 3.2.2. I tempi di concessione

 La determinazione dei tempi di concessione ed erogazione di un mutuo bancario è condizionata da una serie di fattori, principalmente legati agli aspetti burocratici e amministrativi della procedura, quindi ai tempi di evasione delle pratiche da parte sia dell’ente richiedente, sia dell’istituto mutuante. Seguendo la normativa del D.lgs.157/95, in attuazione di direttive comunitarie in materia di servizi finanziari, gli enti locali sono tenuti a rispettare la procedura di aggiudicazione ad evidenza pubblica.

Dalla data di deliberazione di assunzione di un mutuo, alla data di stipula del contratto, si possono individuare brevemente i diversi passaggi: l’ente richiedente deve approntare la documentazione necessaria per formalizzare la domanda di mutuo; la banca deve analizzare la richiesta e deliberare l’affidamento; il mutuatario deve presentare i documenti necessari per la stipula definitiva. Mediamente una banca riesce ad erogare il mutuo in meno di un mese dalla data di richiesta. I tempi si possono allungare nel momento stesso in cui il mutuatario impiega un tempo maggiore per produrre la documentazione richiesta dal mutuante per l’affidamento del mutuo.

 3.2.3. Il costo della raccolta

 Con l’entrata in vigore del D.M.T. del 10 maggio 1999, la determinazione del costo di un mutuo si lega all’andamento del mercato finanziario. Secondo le nuove disposizioni, per le operazioni regolate a tasso fisso, il costo globale annuo massimo è determinato dai seguenti parametri:

 a)      per i mutui fino a dieci anni si utilizza come parametro di riferimento l’Interest Rate Swap a sette

b)     per i mutui fino a quindici anni, l’IRS a dieci anni più uno spread dello 0,75%;

 c)      per i mutui oltre i quindici anni, l’IRS a dodici anni più uno spread dello 0,80%.

  Per Interest Rate Swap si intende il tasso lettera verso Euribor a sei mesi rilevato alle ore 11 del giorno lavorativo precedente quello di stipula del contratto di mutuo.

 Per i mutui a tasso variabile il costo globale annuo massimo applicabile è il seguente:

 a) per i mutui fino a dieci anni il parametro di riferimento è l’Euribor a sei mesi più uno spread dello 0,70%;

 b) per i mutui fino a quindici anni, l’Euribor a sei mesi più uno spread dello 0,75%;

 d)     per i mutui oltre i quindici anni, l’Euribor a sei mesi più uno spread dello 0,80%.

 Il tasso Euribor a sei mesi è rilevato due giorni lavorativi antecedenti la data di decorrenza della cedola. Ai tassi fissi e variabili si applica la commissione onnicomprensiva in vigore nel periodo di riferimento, la quale rimane fissa per l’intera durata del mutuo. Per i prestiti concessi nel 1999 il D.M.T. del 18 gennaio 1999 ha stabilito una commissione dello 0,80%.

 Per quanto concerne il trattamento fiscale degli interessi attivi che maturano sulle somme non ancora somministrate, il regime vigente prevede che sui depositi fruttiferi aperti per i nuovi mutui gestiti direttamente dal Tesoriere, gli interessi siano assoggettati al trattamento fiscale del 27%, ai sensi dell’art.26, comma 2 del D.P.R.600/1973. Ciò riduce la liquidità degli enti. Da un punto di vista della gestione attiva della liquidità, l’assenza di vincoli non impedisce all’ente locale di investire la propria liquidità in attività più remunerative e con un trattamento fiscale meno rigido; i pronti contro termine, ad esempio, sono tassati al 12,50% anziché al 27%. La possibilità del reinvestimento della liquidità è stata certificata dallo stesso Ministero del Tesoro che, con nota prot.29938 del 26 marzo 1998, ha stabilito che gli esuberi del fondo cassa possono essere investiti in operazioni di p/t.

 3.3. Il ricorso alla Cassa depositi e prestiti

 La Cassa depositi e prestiti rappresenta il canale di reperimento delle risorse più noto a tutta la Pubblica Amministrazione italiana. Venne istituita con la Legge n.1097 del 1850, seguendo l’esempio dell’istituto francese Caisse des dépot et consignations; la sede era a Torino, allora capitale del Regno di Sardegna. Solo dopo l’unità d’Italia tutte le funzioni delle numerose Casse nate in diverse parti del Regno, furono accentrate prima a Firenze e poi a Roma. Era il 1870 quando Quintino Sella presentò un disegno di legge che individuava nelle Casse di Risparmio Postale, già operanti in Inghilterra dal 1861, il perno su cui la Cassa depositi e prestiti avrebbe dovuto far leva per finanziare le grandi opere infrastrutturali della Pubblica Amministrazione locale. Le Casse di risparmio postale iniziano ufficialmente la loro attività di raccolta il 1° gennaio 1876 attraverso i libretti nominativi; nel 1924 il R.D.2106 introduce i buoni postali fruttiferi. Solo con la Legge del 14 giugno 1928, n.1398 viene riconosciuta alla Cassa depositi e prestiti la possibilità di destinare anche i fondi raccolti attraverso i buoni postali, al finanziamento delle spese di investimento di comuni, province, consorzi e istituti di istruzione e beneficenza.

Il percorso di raccolta vede pertanto coinvolti diversi soggetti: lo Stato assume il ruolo di emittente di buoni; le Casse postali collocano i titoli sul mercato; la Cassa depositi e prestiti investe il denaro raccolto, concedendo mutui agli enti locali.

La Cassa depositi e prestiti è nata come Direzione Generale del Ministero del Tesoro, pur avendo un bilancio separato da quello dello Stato. Nel 1983, viene riconosciuta piena autonomia e, nel 1993, l’istituto acquista personalità giuridica . L’ultima rilevante novità risale al 30 luglio 1999, quando il Governo, in attuazione di disposizioni previste dalle Bassanini, con il D.lgs.284 modifica la natura ed il funzionamento della Cassa depositi e prestiti, al fine di migliorarne l’organizzazione e la funzionalità.

Il 1998 ed il 1999 sono stati caratterizzati anche dall’accesso delle regioni alla Cassa depositi e prestiti. La Circolare 1227 del febbraio ’98 ha esteso i soggetti mutuatari, comprendendo tra questi anche le regioni e le province autonome.

 Le concessioni riguardano in modo differenziato i vari settori di intervento:

 1) edilizia pubblica e sociale

2) edilizia scolastica e universitaria

3) impianti sportivi, ricreativi e ricettivi

4) opere di edilizia sanitaria

5) opere di ripristino per calamità naturali

6) opere di viabilità e trasporti

7) opere idriche

8) opere igieniche

9) opere nel settore energetico

10) per opere pubbliche varie

11) scopi vari

12) passività

 Si tratta di opere di investimento che toccano tutti i punti nodali per il miglioramento della qualità dei servizi offerti ai cittadini. La promozione dello sviluppo locale inizia da interventi di questo genere.

Le Casse di risparmio postale raccolgono il piccolo risparmio;

La Cassa depositi e prestiti destina il capitale raccolto al credito pubblico;

La PA finanzia gli investimenti;

Ritorno degli interessi

 3.3.1. La procedura di concessione ed erogazione

 La riorganizzazione della Cassa ha portato delle rilevanti modifiche sulle procedure di concessione ed erogazione, rese più snelle e rapide.

La domanda di mutuo, firmata dal legale rappresentante o dal dirigente competente, deve indicare l’oggetto dell’investimento e il fabbisogno finanziario, nel rispetto del vincolo di destinazione che la legge impone. Sulla base di questa richiesta la Cassa rilascia in via temporanea la cosiddetta Adesione di massima, che non costituisce impegno formale, ma semplicemente indica la disponibilità dell’Istituto alla concessione del prestito e gli atti che l’ente dovrà produrre per ottenere la formale concessione. Sulla base della documentazione richiesta, l’ente produrrà gli atti istruttori per concludere la procedura. Il Direttore Generale propone al Consiglio di Amministrazione dell’Istituto (organo deputato alla concessione formale dei mutui, il cui presidente è il Ministro del Tesoro) di valutare le istruttorie. Sulla base degli elenchi deliberati dal CdA, il Direttore emana le cosiddette Determine che assumono valore di decreto di concessione.

A concessione avvenuta, l’erogazione delle somme destinate al finanziamento dell’investimento sottostante, non segue più il vecchio sistema degli stati avanzamento lavori (sal): non occorre infatti la presentazione dei documenti giustificativi di spesa, ma è sufficiente una dichiarazione del responsabile del procedimento, la quale attesti la natura e l’importo delle spese da imputare in conto mutuo.

1)Richiesta di Mutuo

2)Adesione di Massima

3)Istanza formale e presentazione degli atti istruttori

4))Proposta del Direttore Generale di concessione del mutuo

5) Formulazione degli elenchi dei mutui da Concedere

6)Emanazione della Determina

7)Concessione del mutuo

Ente richiedente Cassa depositi e prestiti CdA

 3.3.2. La misura del costo di indebitamento: dal mono prodotto al multi prodotto

 I mutamenti delle condizioni di mercato e del quadro politico economico hanno determinato in questi ultimi anni (in particolare a partire dal 1998) un netto miglioramento delle metodologie di  finanziamento agli enti locali. La Cassa depositi e prestiti ha adeguato rapidamente i tassi di interesse alla nuova struttura dei tassi di mercato.

La flessibilità del principale istituto erogatore di fondi agli enti locali, può essere misurata dal numero degli interventi di modifica dei tassi e dal loro valore.

 Tasso fisso 4% – 4,35% – 4,60%

Tasso indicizzato Euribor 13 settembre 1999 (G.U. 17 settembre 1999 n.219)

Tasso fisso 4,25% – 4,60% – 4,85% Tasso indicizzato Euribor 28 dicembre 1999 (GU 30 dicembre 1999 n.305)

Tasso fisso 4,85%, 5,15% e 5,35% Tasso indicizzato Euribor 16 febbraio 2000 (G.U. 19 febbraio 2000)

Tasso fisso 5,45%, 5,65% e 5,75%

Tasso indicizzato Euribor 16 febbraio 2001 (G.U. 28 febbraio 2001)

Tasso fisso 5,10%, 5,35% e 5,50%

Tasso indicizzato Euribor

Spread = 0

Fonte: Elaborazioni CeRST su dati Cassa depositi e prestiti

 Per quanto concerne la tipologia dell’offerta di prodotti finanziari da parte dell’Istituto, ed il relativo costo, prima dell’introduzione dei mutui indicizzati (D.M.T. 16 febbraio 1999), misurare il costo di indebitamento non costituiva un problema. Le condizioni dei prestiti erano standard sia in termini di tassi, solo fisso, sia di durata (ventennale, salvo specifiche opere per le quali la durata si riduceva a dieci anni).

A partire dal 18 febbraio 1999, agli enti locali è concessa la facoltà di scegliere tra diverse possibilità di indebitamento:

 a)  mutui a tasso fisso differenziato in base alle scadenze;

b)  mutui a tasso variabile, con un criterio di calcolo del costo complessivo dell’indebitamento che

garantisce gli equilibri finanziari dell’operazione da variazioni eccezionali del parametro di riferimento;

c)   estinzione parziale anticipata alla pari, mediante una maggiorazione del tasso.

La valutazione del costo della raccolta dei mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti, risulta alquanto semplice per i mutui a tasso fisso e variabile; diventa più complessa per i mutui con diritto di estinzione parziale anticipata alla pari. Difficoltà non legate alla determinazione del costo effettivo dell’operazione di indebitamento, ma derivante dal numero elevato di possibili scelte di cui l’ente dispone. In ogni caso non ci sono commissioni aggiuntive e il tasso pagato è l’unico costo che l’ente sostiene per l’operazione.

La possibilità di differenziare le scadenze e di accendere un mutuo a tasso variabile, spingono l’ente a valutazioni più accurate e approfondite della struttura dell’operazione. Il passo in avanti compiuto dall’Istituto è notevole e dimostra, ancora una volta, l’accentuata sensibilità verso i problemi di finanziamento degli enti locali.

La nuova struttura dei tassi fissi, prevede la crescita del costo all’allungarsi delle scadenze, oggi anche intermedie, dai dieci ai venti anni. Inoltre, è previsto uno sconto di 0,15 punti percentuali per il finanziamento degli investimenti infrastrutturali (sono quindi escluse tutte le opere che rientrano nell’oggetto dei finanziamenti, ma non sono definibili come investimenti infrastrutturali) programmati dagli enti inseriti nei Patti territoriali e Contratti d’area, nonché per il finanziamento delle spese di investimento inserite nei programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio di cui agli allegati A e B del decreto del Ministro dei lavori pubblici del 19 aprile 2000. Il tasso fisso consente una precisa pianificazione finanziaria dell’operazione sia per il mutuatario che per il mutuante.

Per quanto concerne i mutui indicizzati, la Cassa depositi e prestiti ha disciplinato questa nuova tipologia di mutuo stabilendo che gli enti locali possono assumere un mutuo di dieci, quindici o venti anni, con sistema di rimborso a quote di capitale costanti. Il parametro di riferimento è l’Euribor a sei mesi. In base all’ultimo Decreto del 16 febbraio 2001 la Cdp ha eliminato lo spread sui mutui indicizzati, pertanto il costo del debito resta invariato indipendentemente dalla sua durata.

Il suo valore viene determinato (e reso pubblico) dall’Istituto, secondo una particolare procedura: il parametro di riferimento è dato dalla media aritmetica dei rilevamenti effettuati nei giorni lavorativi del mese precedente di un mese l’inizio del periodo di riferimento della rata di ammortamento. Per le rate di interesse in scadenza il 30 giugno si considera il valore rilevato nel novembre precedente, per le rate di dicembre si utilizza la media del maggio precedente.

La preferenza di una media di rilevazioni, rispetto ad una rilevazione puntuale, deriva dalla necessità di evitare che eventi eccezionali possano determinare valori troppo elevati dell’indice di riferimento, a danno dell’ente mutuatario. In tal modo si garantisce una maggiore stabilità del costo dell’operazione, almeno nel breve periodo. Tale misura assicura anche gli equilibri della Cassa depositi e prestiti.

Infine, agli enti locali è concessa la possibilità di modificare la propria posizione debitoria, attraverso la richiesta di estinzione parziale anticipata alla pari, dietro il pagamento di una maggiorazione del  tasso fisso, differenziata in base alla percentuale di mutuo estinguibile e alle scadenze dello stesso.

Il mutuatario può, sin dalla fase di attivazione del prestito, assicurarsi il diritto di estinzione anticipata di una quota prefissata del mutuo, pagando una maggiorazione sul tasso fisso che libera il debitore dal pagamento dell’indennizzo fissato dall’art.11, comma 1 del Decreto 7 gennaio 1998. L’esercizio di tale diritto deve essere stabilito sin dal momento della concessione del mutuo: l’ente è tenuto ad individuare la quota massima estinguibile, scegliendo tra il 40%, il 60% e l’80%, a cui corrispondono le maggiorazioni stabilite dalla Cassa, differenziate in base alla durata del prestito. A partire dalla data di inizio del piano di ammortamento, e in più soluzioni, il mutuatario può far  richiesta di estinzione parziale alla pari, con scadenze biennali e con preavviso di almeno sei mesi. Il calcolo della quota estinguibile è fatto sul debito residuo al momento della richiesta.

Nell’analisi di convenienza economica e finanziaria, sarà necessario valutare la differenza tra il recupero degli oneri finanziari derivanti dall’esercizio del diritto di estinzione (con la riduzione del  capitale mutuato si riducono gli interessi passivi sul debito residuo), e la maggiorazione del tasso. Si dovrà prestare maggior impegno nella scelta sia della quota massima di estinzione, che del piano di ammortamento. In definitiva l’ente oggi può contare su diverse soluzioni per finanziare le proprie spese di investimento. In definitiva, la Cassa depositi e prestiti si pone sul mercato come un soggetto estremamente flessibile. Il suo ruolo sul mercato dei capitali è quello di calmiere sui tassi, essendo oramai terminato il periodo in cui agiva come monopolista.

 3.3.3. Il sistema di retrocessione

 Sulle somme concesse in finanziamento, ma non erogate in quanto la spesa sottostante non è ancora avvenuta, la Cassa depositi e prestiti riconosce un interesse attivo. Risale al 1938 la legge che  introdusse il sistema della retrocessione. Il tasso di allora, rimasto in vigore fino ad oggi, risulta essere pari al 2%.

Nell’intervallo di tempo 1982 – 1996, i comuni e le province avevano l’obbligo di chiudere in pareggio il proprio bilancio anche se il ripiano doveva avvenire ad opera dello Stato. Ciò ha comportato un dirottamento degli interessi retrocessi nelle casse del Ministero del Tesoro. Tali somme alimentavano il fondo degli investimenti gestito dal Ministero degli Interni. Con il venir meno del fondo, a partire dal 1997, il sistema di retrocessione ha ripreso il suo regolare funzionamento; opera esclusivamente sui mutui ordinari e su quelli che godono di contributi regionali. Ma nella sostanza, in cosa consiste la retrocessione ?

Con la retrocessione del 2% annuo sulle somme concesse ma non erogate si contribuisce a ridurre il costo della raccolta. Essa può essere, infatti, impropriamente considerata come una ulteriore risorsa di bilancio (minori oneri finanziari).

Nella valutazione complessiva del costo della raccolta di un mutuo con la Cassa depositi e prestiti, occorre pertanto sottolineare tale componente positiva. La quantificazione del vantaggio economico è possibile effettuarla solo a posteriori, ossia solo dopo aver definito i tempi di giacenza del capitale non utilizzato.

http://host.uniroma3.it/facolta/economia/db/materiali/insegnamenti/152_2241.pdf

Bilancio comunale – Wikipedia

CONSIP Organi societari e struttura

 
 
Questo elemento è postato in COMUNI, Le mie Proposte. Bookmark the permalink.

Lascia un Commento