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L’AREA DEI CEDRI E IL QUADRO STRATEGICO NAZIONALE

La definizione di una strategia nazionale per le aree interne per la programmazione 2014-2020

Le aree interne costituiscono una delle tre opzioni strategiche per la programmazione dei Fondi comunitari 2014-2020. Il documento “Metodi e Obiettivi per una programmazione efficace dei fondi comunitari 2014- 2020”, conferma l’avvio della riflessione sull’ipotesi di un progetto nazionale per le aree interne che era stata lanciata in ottobre dal Ministero per la Coesione Territoriale e il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica. La definizione di una strategia nazionale per le aree interne è considerata una condizione imprescindibile per il conseguimento di obiettivi di sviluppo che devono necessariamente tener conto della forte diversificazione naturale, climatica e culturale del territorio e il suo accentuato policentrismo, che rappresentano un tratto distintivo dell’Italia. In particolare, questi tratti distintivi si riscontrano nelle aree interne del Paese, che costituiscono circa tre quinti del territorio e poco meno di un quarto della popolazione.

Alle aree interne viene attribuita nella programmazione 2014-2020 una specifica strategia di intervento, con tre obiettivi generali:

1. tutelare il territorio e la sicurezza degli abitanti;

2. promuovere la diversità naturale e culturale e il policentrismo aprendo all’esterno;

3. rilanciare lo sviluppo e il lavoro attraverso l’uso di risorse potenziali male utilizzate.

Su questi obiettivi si sta lavorando, nell’ambito del percorso di definizione dell’Accordo di partenariato per la Politica di coesione 2014-2020, alla stesura di una strategia nazionale per lo sviluppo delle “Aree interne”, attraverso il supporto di un Comitato Tecnico Aree Interne coordinato dal Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione.

La considerazione dalla quale questa attività prende le mosse è che la programmazione dei Fondi comunitari 2014-2020 offre di fatto l’opportunità di costruire una strategia che, muovendo da azioni private e pubbliche già in corso e unendosi a politiche nazionali, dia loro forza, efficacia e visione, con traguardo al 2020 ed oltre. La novità più rilevante è che tutto ciò non avviene più con una distinzione tra nord e sud, ma partendo dai singoli contesti territoriali e a prescindere dalla loro collocazione geografica. Questo elemento amplia notevolmente la platea di esperienze in corso alle quali fare riferimento, assumendo a parametri per l’individuazione delle aree interne del Paese una lettura policentrica del territorio, che definisce le aree interne rispetto alla loro distanza da Centri di offerta di servizi di base, che comprendono:

1. presenza di scuole secondarie superiori (di tutti i tipi);

2. presenza di almeno un ospedale sede di DEA (Dipartimento d’Emergenza e Accettazione);

3. presenza di una stazione ferroviaria di tipo almeno “Silver”;

Secondo una lettura di questo tipo, le aree interne ricomprendono 4.261 degli 8.092 comuni italiani, il 52,7% del totale (Tabella 1). La Basilicata, in particolare, vede ricompresi in aree interne 126 dei suoi 131 comuni, ben il 96,2%. La Regione con la minore percentuale di comuni classificabili come aree interne è il Veneto, con il 32,9% (191 su 581).

In questo modo si identifica la natura di area interna nella distanza dai servizi essenziali. La fotografia che ne emerge è quella di una popolazione fortemente concentrata nei poli urbani e nelle aree di cintura. Nelle aree interne si trova il 23% della popolazione, sparso sulla maggior parte della superficie nazionale (superiore al 60%). Con riferimento alle classi di ampiezza dei comuni, ricadono in area interna il 70% dei comuni fino a 2.000 abitanti, oltre la metà (51,3%) dei comuni con un numero di abitanti compreso tra 2.000 e 5.000, ben oltre un terzo dei comuni con popolazione tra 5.000 e 10.000 abitanti e più di un quarto dei comuni tra 10.000 e 20.000 cittadini. Vi è inoltre un significativo 18,8% di comuni tra 20.000 e 60.000 residenti, e da registrare anche la presenza di tre comuni con più di 60.000 abitanti.

Sull’ipotesi di costruire questa strategia si è già aperto il confronto con il seminario tenuto il 15 dicembre a Roma, dove sono stati presentati numerosi contributi, discusse alcune prime mappe, assunto un impegno politico da cinque Ministri(2). Il Forum delle Aree interne dell’11 e 12 marzo a Rieti, gli incontri con le regioni ed il lavoro del Comitato Aree Interne stanno delineando una prima ipotesi di intervento a partire dall’occasione della programmazione delle risorse comunitarie 2014-2020.  Nel corso del confronto finora sono emersi quattro grandi settori di riferimento per la definizione di strategie di sviluppo che possono ambire ad avere una domanda. I settori sono l’agricoltura, l’energia, la tutela delle risorse naturali e il turismo. Ma questi settori possono essere sviluppati efficacemente in chiave di mercato soltanto se si sviluppano al meglio i servizi di cittadinanza, che sono la scuola, la salute e la mobilità. Una strategia nazionale per le aree interne ed interventi specifici aggiuntivi da prevedere nell’ambito della programmazione delle risorse comunitarie per il 2014-2020 possono aver senso se legati a condizionalità ex-ante, riferiti, cioè, alla preventiva offerta di servizi minimi assicurati dalle politiche ordinarie. In questo senso, anche la governance riferita alla strategia comunitaria necessita di un’accurata riflessione, che le conclusioni del Forum di Rieti offerte al confronto partenariale istituzionale riassumono in quattro punti fondamentali:

1. la “scatola progettuale” si dovrà montare nei luoghi, ma può funzionare concretamente solo grazie ad una forte strategia nazionale. La strategia serve per mantenere la coerenza e per imprimere una “scossa” ai luoghi in cui lo sviluppo è bloccato da classi dirigenti dominate da rentier;

2. l’idea che la programmazione comunitaria in materia di aree interne rappresenti un’occasione unica per coniugare azioni di sviluppo locale a una gestione associata dei servizi;

3. la costruzione di una strategia per le aree interne può costituire un’occasione importante per introdurre politiche ordinarie per la scuola, la salute e la mobilità, coerenti con le esigenze particolari delle aree interne, introducendo chiare condizionalità ex-ante nell’Accordo di partenariato con la Commissione europea;

4. la necessità di assegnare i fondi ricorrendo il meno possibile a bandi e maggiormente alla pianificazione. Una pianificazione maggiormente unitaria, evitando quella ridondanza di pianificazioni settoriali in cui per ogni tematica si ha una diversa lettura del territorio, quindi, una diversa pianificazione.)

Elemento centrale della strategia è il riconoscimento della specificità delle aree interne rispetto alle aree urbane, e la conseguente definizione di un diverso disegno istituzionale che risponda a regole differenti rispetto alle città metropolitane, e che, per le aree interne in particolare, rafforzi l’istituto delle Unioni di Comuni e quindi la gestione associata dei servizi. Le opzioni strategiche al momento sul tappeto sono tre, di tipo incrementale. Si tratta di quelle che sono state definite ipotesi minimalista, ipotesi riformista e ipotesi di attacco. L’ipotesi minimalista è quella che all’interno del negoziato per l’Accordo di partenariato punta a stabilire almeno tre condizionalità ex-ante per l’attuazione della strategia delle aree interne, la cui attuazione viene attuata dalle regioni attraverso i Programmi Operativi Regionali.

Le condizionalità ex-ante da inserire nell’Accordo di partenariato riguardano la necessità che:

• i comuni che partecipano in gruppi alla strategia, devono gestire i propri servizi in forma associata;

• i Ministeri della salute, dell’istruzione e delle infrastrutture, assieme alle 3 “Le politiche di coesione territoriale”, rapporto di fine mandato che descrive le attività realizzate dal Ministro Fabrizio Barca in 16 mesi di governo, p.83. http://www.coesioneterritoriale. gov.it/rapporto-di-fine-mandato-fabrizio-barca/

 La nuova programmazione 2014-2020 e gli interventi nelle aree interne

Le regioni si impegnano per l’intero periodo a tenere conto nell’azione amministrativa ordinaria dell’impatto delle proprie decisioni sulle aree interne; i fondi vengono impiegati minimizzando il ricorso a bandi e utilizzando in genere strumenti di pianificazione.

L’ipotesi minimalista, dunque, demanderebbe l’attuazione della strategia alle regioni. Con l’aggiunta delle condizionalità sopra esposte si tratterebbe comunque di prevedere all’interno dei Programmi Operativi Regionali le modalità di attuazione della strategia. Sembrerebbe uno schema molto simile a quello della progettazione integrata territoriale, attuato con formule procedurali diversificate da regione a regione nel periodo 2000-2006. La novità più rilevante sarebbe costituita dalle condizionalità, che, tuttavia, in fase di programmazione rischiano di non consentire alle regioni una adeguata previsione ex ante di risorse da dedicare alla strategia (il rispetto della condizionalità della gestione associata dei servizi o si applica a gestioni in essere o può essere programmato con forte incertezza su tempi e risultati). Questo aspetto rischia di essere ancora più marcato dalla necessità di siglare accordi inter-istituzionali che, rispetto alle aree interne di una regione, dovrebbero essere riferiti in generale alle politiche ordinarie nelle aree interne, con i connessi problemi di monitoraggio delle politiche e di fasatura dei tempi degli interventi riconducibili a ciascun attore istituzionale. La terza condizionalità, il ricorso minimale a bandi e l’utilizzo di strumenti di pianificazione, richiede ancora una forte capacità programmatoria da parte delle regioni nel definire o ridefinire la territorializzazione di strumenti di pianificazione in essere e in genere normati da leggi di settore. Una opzione sul tappeto potrebbe essere quella di attuazione della strategia da parte delle regioni attraverso unoschema unico nazionale.

Dunque, l’ipotesi minimalista può essere prevista nella programmazione e attuata dalle regioni in modo e con intensità diversa a seconda della sensibilità regionale e della capacità di partecipazione distribuita e attiva dei comuni delle aree interne. A questa si aggiunge l’ipotesi definita riformista, che in aggiunta a quella minimalista prevede la realizzazione di  un certo numero di progetti pilota la cui governance è pensata al centro e partecipata a livello locale direttamente dai presidi locali (comuni, Unioni di Comuni, presidi locali delle amministrazioni). Per la costruzione dei progetti si fa riferimento al modello degli Accordi di Programma Quadro (APQ), già usati per l’attuazione di interventi settoriali previsti dalle Intese Istituzionali di programma con le regioni e che in questo caso dovrebbero essere di natura territoriale. L’APQ, potrebbe contenere al suo interno, per la componente di programmazione comunitaria, l’uso di strumenti di sviluppo territoriale previsti dalle proposte di regolamento del fondi strutturali, quali l’Investimento Territoriale Integrato e/o il Community Led Local Development, non necessariamente in maniera alternativa, e inoltre assicurare il legame con le politiche ordinarie. Un elemento di particolare rilevanza da tenere presente sui progetti pilota è quello della loro relazione con l’attuazione della strategia a livello regionale attraverso l’ipotesi minimalista. Altro punto non secondario è rappresentato dai criteri di selezione e scelta dei progetti pilota.

La terza ipotesi, definita di attacco, è di fatto quella della creazione di una piattaforma nazionale delle aree interne (un po’ sul modello della piattaforma urbana europea), in virtù della quale un insieme di best practices raccoglie i migliori progetti pilota per farli diventare piattaforma di confronto e trasformarli in innovatori della strategia. Il pieno dispiegamento della ipotesi di attacco, che ricomprende le prime due, potrebbe essere favorito da scelte premiali per i progetti che si federano e innovano. Un’analisi della partecipazione dei comuni di aree interne nella programmazione 2007-2013 In che modo i comuni di aree interne già partecipano all’attuazione del QSN e dei Programmi Operativi FESR delle regioni? I comuni di aree interne attuatori di interventi FESR di livello regionale sono il 61,1% del totale dei comuni attuatori. In particolare si tratta di 814 comuni nell’area dell’Obiettivo Competitività e 777 nell’area dell’Obiettivo Convergenza.

Come lecito attendersi nell’area Convergenza la percentuale dei comuni aree interne attuatori di interventi è significativamente più alta e pari ad oltre il 71% del totale dei comuni attuatori dell’Obiettivo. Il numero totale dei progetti attuati da comuni situati in aree interne, così come sopra definiti, è pari a 3.627, per un costo rendicontabile UE che ammonta a 1.585.674.168 euro ed un avanzamento finanziario pari al 42,5%. Il dato è superiore rispetto all’avanzamento finanziario medio di tutti gli interventi con comuni soggetti attuatori, che si attesta poco oltre il 36%. Significativo è, invece, verificare che l’avanzamento finanziario è maggiore nell’area Convergenza, con il 44,5%, rispetto all’area Competitività, dove è pari al 35,5%. Regione con comuni in aree interne particolarmente performante è la Calabria, che conta il maggior numero di comuni attuatori in valore assoluto (305), il maggior numero di progetti (1.044) e la migliore percentuale di avanzamento finanziario (54%).

Le singole situazioni regionali sono molto diverse e composite. Nelle regioni dell’area Competitività è la Sardegna ad avere la maggior parte del costo rendicontabile su progetti attuati da comuni di aree interne, seguita dal Lazio e dalla Toscana. Nelle regioni dell’area Convergenza è la Puglia che concentra la quota maggiore di costo rendicontabile del PO FESR in interventi attuati da comuni di aree interne (437.419.745 euro su oltre 1,2 miliardi). La Tabella 3 illustra il dettaglio dei comuni di aree interne attuatori nell’ambito dei PO FESR delle regioni dell’area Competitività e Convergenza.

Se si guarda alla taglia demografica delle amministrazioni comunali, naturalmente la classe più ampia di comuni di aree interne attuatori è quella dei comuni fino a 2.000 abitanti, nella quale l’83% dei comuni attuatori è situato in area interna. Interessante è notare che il livello di avanzamento finanziario degli interventi con soggetti attuatori comuni di aree interne è pari a oltre il 44% nei comuni fino a 2.000 abitanti. La performance di avanzamento finanziario decresce man mano che la classe demografica sale. Tuttavia per gli interventi in comuni fino a 60.000 abitanti l’avanzamento finanziario si mantiene stabilmente sopra il 40%, mentre soltanto per i 9 interventi localizzati nei 2 comuni classificabili come aree interne con più di 60.000 cittadini, la percentuale di avanzamento finanziario scende al 23%. Se la numerosità di progetti è in linea con la numerosità dei comuni per classe di ampiezza, il costo rendicontabile è maggiormente concentrato negli interventi attuati da comuni con popolazione tra 2.000 e 5.000 abitanti (439.624.061 euro). Tuttavia, di particolare interesse è l’analisi della distribuzione dei progetti attuati da comuni di aree interne per tema del progetto (Tabella 5). Il settore dell’ambiente e della prevenzione dei rischi assorbe quasi il 27% del totale dei progetti, ma con una percentuale di costo rendicontabile UE che raggiunge quasi il 38% ed un avanzamento finanziario di gran lunga superiore rispetto agli altri temi (47,8%). Il tema della manutenzione del territorio è, dunque, quello certamente prevalente tra gli interventi attuati da comuni di aree interne. Nel confronto con il totale degli interventi attuati da tutti i comuni, anche il tema dell’energia e dell’efficienza energetica registra un valore percentuale maggiore nel caso di comuni di aree interne attuatori, così come per il tema istruzione e per quello dell’inclusione sociale. Agenda digitale, servizi di cura e trasporti registrano, invece, valori più bassi. Per quanto riguarda il costo rendicontabile, un dato interessante è rappresentato dal fatto che gli interventi per l’inclusione sociale, pur rappresentando poco più del 9% del totale dei progetti in capo ai comuni di aree interne, rappresenta oltre il 16% del costo rendicontabile. In generale, si può concludere che i comuni di aree interne concentrano maggiormente gli interventi a loro titolarità nei settori comunque più rilevanti dal punto di vista dell’analisi sulla definizione della strategia per le aree interne per il periodo di programmazione 2014-2020.-

Altro dato sicuramente in linea con ciò che ci si può aspettare su interventi attuati da comuni di aree interne e con una netta prevalenza delle piccole dimensioni demografiche, è che quasi la metà dei progetti (il  9,6%) rientra nella classe di costo rendicontabile UE fino a 150.000 euro.

Dunque, tanti interventi di piccola taglia, che assommano però soltantol al 7,9% del costo rendicontabile, e che registrano un avanzamento finanziarioo pari ad oltre il 58%, abbondantemente sopra la media. Quasi il 70% del costo rendicontabile si concentra, invece, in due classi dimensionali di progetti, che vanno da 500.000 a 5.000.0000 di euro. Salendo di scala diminuisce la percentuale di avanzamento finanziario, anche se colpisce l’avanzamento finanziario al 97,5% degli interventi ricompresi nella classe dimensionale tra 10 e 50 milioni di euro. Si tratta, nello specifico di due progetti, l’Aeroporto di Comiso e la cittadella fortificata di Milazzo. Dall’analisi della partecipazione dei comuni rientranti in aree interne secondo la classificazione fornita dal DPS, emerge un coinvolgimento in qualità di attuatori di interventi in linea con il resto dei comuni, anzi con performance di avanzamento finanziario migliori rispetto al totale delle amministrazioni comunali che attuano interventi a valere sui PO FESR 2007-2013 delle regioni. I comuni di aree interne attuano progetti media mente di taglia inferiore, ma abbastanza concentrati in settori importanti per le loro caratteristiche. Alla luce degli elementi portanti della strategia, l’approfondimento di localizzazione degli interventi attuati da altri soggetti pubblici e privati, contribuirebbe a fornire un quadro più preciso delle altre tipologie di operazioni che interessano le aree interne.-

Il quadro strategico 2007-2013, in uno studio dell’IFEL.


rapporto strategico nazionale 2012

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