“Prima i veneti!” La Corte costituzionale sconfessa i criteri discriminatori per l’edilizia pubblica

Con la sentenza n. 67 del 2024, depositata il 22 aprile scorso, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2, lettera a), della legge della Regione Veneto n. 39 del 2017 (Norme in materia di edilizia residenziale pubblica), limitatamente alle parole «nel Veneto da almeno cinque anni, anche non consecutivi e calcolati negli ultimi dieci anni, fermo restando che il richiedente deve essere, comunque, residente». In sostanza, la disposizione precludeva l’accesso alle graduatorie per l’assegnazione di alloggi pubblici a quanti non fossero stati residenti in Veneto per almeno cinque dei dieci anni precedenti alla domanda.

Alcuni dei potenziali richiedenti – stranieri che risultavano così esclusi dalla possibilità di presentare domanda per l’assegnazione di alloggi nel Comune di Venezia – hanno avviato un’azione anti-discriminazione ex artt. 44 d.lgs. n. 286 del 1998 e 28 d.lgs. n. 150/2011 dinanzi al Tribunale ordinario di Padova, ritenendo che la legge determinasse una discriminazione ai loro danni. Oltre alla remissione della questione di legittimità della norma, i ricorrenti chiedevano la cessazione del comportamento discriminatorio e la rimozione degli effetti (ovvero, tra le altre cose, la riformulazione dei bandi e la riapertura dei termini per la presentazione delle domande).

#MenoDisuguaglianze #Salute

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Cos’è l’autonomia differenziata

Il 17 novembre 2022, il Ministro per gli Affari regionali e le autonomie, Roberto Calderoli, ha presentato alle regioni italiane la bozza di disegno di legge “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione”.

Con “autonomia differenziata” (articolo. 116 Cost.) si intende la possibilità che le regioni a statuto ordinario possano ottenere competenza legislativa esclusiva su materie che la Costituzione elenca invece come “concorrenti” o, addirittura in tre casi, di esclusiva competenza statale (art. 117 cost.). Originariamente, la Costituzione prevedeva già livelli diversi di autonomia per le regioni italiane. Sempre l’art. 116, infatti, distingueva tra quindici regioni a statuto ordinario e cinque regioni a statuto speciale (nonché due province autonome). La corposa riforma costituzionale del 2001, peraltro confermata da referendum popolare, aggiungeva il terzo comma all’art. 116, che da allora recita: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la regione interessata”.

In oltre venti anni, il Parlamento non si è mai preoccupato di approvare una legge per l’attuazione dell’art. 116, comma terzo. Ora, l’attesa sembra essere terminata. Il 17 novembre 2022 il Governo ha presentato alle regioni quella che, a oggi, è ancora solamente una bozza di disegno di legge. Del resto, anche solo per l’attuazione del ben più fondamentale art. 119 (autonomia finanziaria di regioni ed enti locali), c’erano voluti dieci anni (e, a ben vedere, il processo di attuazione non è ancora terminato). In comune, le due leggi di attuazione hanno il proponente, Roberto Calderoli, oggi Ministro per gli Affari regionali e le autonomie.

Cosa prevede (e non prevede) la bozza di Ddl

La bozza presentata è costituita da nove articoli e un allegato (le materie trasferibili alle regioni). Diversi i passaggi controversi, che hanno già sollevato prese di posizione contrarie da parte di molti presidenti di regione del Sud.

Per quanto riguarda il processo di attivazione della richiesta di autonomia differenziata, l’art. 2 della bozza rimanda agli statuti regionali. Si potrà dunque procedere sia attraverso una semplice delibera di Consiglio sia attraverso, per esempio, l’indizione di un referendum regionale, sempre che lo statuto di quella regione lo preveda. Non si fa menzione, invece, di criteri tecnici minimi per la richiesta. Per esempio, non si richiede che la regione richiedente abbia i conti in ordine o non sia stata commissariata in precedenza per la gestione delle materie di cui fa richiesta. Sempre l’art. 2 chiarisce il ruolo dei soggetti coinvolti nel procedimento. L’eventuale intesa tra Stato e regione sarà preparata in forma preliminare dal Governo e inviata a una Commissione parlamentare apposita per riceverne il parere. Tuttavia, anche senza il parere, il Governo potrà procedere alla stesura dello schema di intesa definitiva dopo trenta giorni dall’invio. Su tale schema sono richieste deliberazioni di conferma di Governo e Regione e una “mera approvazione” da parte del Parlamento. Più esplicitamente, questo significa che il Parlamento potrà solo approvare o meno lo schema di intesa prima e l’intesa poi, senza poterne cambiare i contenuti. Un meccanismo analogo a quello utilizzato per le intese con le confessioni religiose. Una somiglianza originata dal fatto che, per entrambi gli accordi, la Costituzione utilizza la medesima dicitura (“intesa”). Anche se la rilevanza della questione, dal punto di vista sostanziale, appare ben diversa. Non solo: appare davvero curioso che l’organo propriamente legislativo (il Parlamento) abbia solo un potere di “mera approvazione” sulla cessione ad altri soggetti di competenze che invece, secondo la Costituzione, sono sue proprie.

Un altro elemento cruciale della legge di attuazione è il ruolo dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep). Secondo l’art. 117 comma due, lettera m) della Costituzione, devono essere determinati dal Parlamento e garantiti sull’intero territorio nazionale. I Lep riguardano materie “concernenti i diritti civili e sociali”: tuttavia, anche su questo, lo Stato è in ritardo. La bozza di Ddl prevede, all’art. 3, che prima di procedere all’intesa, debbano essere definiti tali Lep. Una previsione doverosa, naturalmente, ma smentita poco dopo dalla possibilità che Governo e regioni possano procedere all’intesa nelle more di una decisione parlamentare entro i dodici mesi dall’entrata in vigore della legge di attuazione. Fino alla definizione dei Lep, quindi, l’accordo prevedrebbe un finanziamento basato sulla spesa storica per quella competenza trasferita.

Proseguendo, l’art. 5 della bozza afferma che “Le funzioni amministrative trasferite alla regione in base all’intesa approvata con legge, possono a loro volta essere attribuite a comuni, province e città metropolitane dalla medesima Regione, in conformità all’articolo 118 della Costituzione, contestualmente alle relative risorse”. Si tratta di un articolo solo apparentemente marginale. L’esperienza del 2018 tra Governo e le regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto ha proprio dimostrato come le intese si siano sviluppate non tanto attorno alle competenze legislative, di cui gli organi statali preposti (il Parlamento, ma anche i singoli ministeri) sono particolarmente gelosi, ma soprattutto attorno alle competenze amministrative.

L’art. 6 della bozza interviene sulla durata delle intese. Non è indicata. ma può essere prevista dal singolo accordo. Forse sarebbe meglio stabilire una durata minima e massima delle intese (con possibilità di rinnovo) e lasciare ai singoli accordi la possibilità di verifiche periodiche. Così come sarebbe utile assegnare comunque una clausola di salvaguardia dell’interesse nazionale al governo che, in circostanze straordinarie, potrà recedere anche unilateralmente dall’intesa.

Infine, la bozza affronta il problema del finanziamento delle materie delegate. Tra la prima e la seconda bozza circolate in questi giorni, la prima datata 2 novembre e la seconda 8 novembre, tra le fonti di finanziamento spariscono i tributi propri, mentre sono confermate “la riserva di aliquota o le compartecipazioni al gettito di uno o più tributi erariali maturati nel territorio regionale, tali da consentire l’integrale finanziamento delle funzioni trasferite” (art. 4 comma 2). In altre parole, lo Stato dovrebbe occuparsi di finanziare non solo le competenze trasferite fino al soddisfacimento dei Lep, ma l’intero servizio offerto dalla regione.

Completa il programma di finanziamento il passaggio dal criterio della spesa storica a quello del fabbisogno standard anche se, in attesa della definizione del secondo, si continuerà ad applicare il primo. Tutto sommato, quindi, contenuti e condizioni che minano qualunque possibilità di accordo sulla bozza. Il che sarebbe davvero un peccato, perché grandi sono le potenzialità, tanto al nord quanto – e forse soprattutto – al sud, che sono fornite dall’autonomia differenziata. Se da un lato, quindi, sarà necessario evitare gli ammiccamenti elettorali fin troppo evidenti rivolti prevalentemente agli elettori del nord (nel 2023 si terranno, tra le altre, anche le elezioni regionali in Lombardia), dall’altro lato anche le regioni del sud dovrebbero evitare posizioni contrarie a priori, valutando invece quali spazi di arricchimento dei loro territori proprio l’autonomia differenziata potrebbe garantire.

Le regioni, secondo quanto indicato dall’art. 131 Cost., sono venti. Cinque di queste sono dotate di uno statuto speciale di autonomia ed una di queste (il Trentino-Alto Adige), è costituita dalle uniche due province autonome, dotate cioè di poteri legislativi analoghi a quelli delle regioni, dell’ordinamento italiano (Trento e Bolzano). Nel rispetto delle minoranze linguistiche, il Trentino-Alto Adige e la Valle d’Aosta sono riportati con le denominazioni bilingui Trentino-Alto Adige/Südtirol e Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste all’art. 116, come modificato nel 2001.

Seppur ideate dall’Assemblea Costituente, le Regioni in quanto Enti si costituirono solo nel 1970 con la prima elezione dei Consigli Regionali.

Nell’ordinamento giuridico italiano la regione è:

• un ente di rilievo costituzionale, cioè previsto come necessario dalla costituzione;
• un ente autonomo, visto che è dotato di autonomia in diversi ambiti;
• un ente autarchico, dato che opera in regime di diritto amministrativo e dispone di potestà pubbliche;
• un ente ad appartenenza necessaria, dato che tutti i cittadini residenti ne fanno parte.

Tutte le regioni posseggono stemma e gonfalone ufficiale.

In base allo statuto, che è per le regioni quello che è per lo stato la sua costituzione, è possibile distinguere due grandi categorie:

• regioni a statuto ordinario;
• regioni a statuto speciale
• Regioni a statuto ordinario [modifica]
• Quindici delle venti regioni italiane sono a statuto ordinario. Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi.
• L’autonomia legislativa di queste regioni è stata notevolmente ampliata dalla riforma costituzionale del 2001, approvata sotto il governo Amato II e confermata dal voto popolare durante il governo Berlusconi II.
• Tuttavia l’autonomia finanziaria, il cosiddetto federalismo fiscale, pure prevista dall’art. 119 della costituzione riformata, non è ancora operativa, per cui le regioni dipendono ancora dai trasferimenti dello stato centrale. Le regioni dispongono comunque dell’IRAP (imposta regionale sulle attività produttive), di un’addizionale regionale all’IRPEF, di una compartecipazione all’IVA e di altri tributi minori.
• Le regioni a statuto ordinario furono istituite soltanto nel 1970.

• Regioni a statuto speciale [modifica]
• Cinque regioni sono a statuto speciale, approvato dal Parlamento nazionale con legge costituzionale, come previsto dall’art. 116 della Costituzione.
• Lo statuto speciale garantisce una particolare forma di autonomia, ciò è tangibile nell’autonomia impositiva. Il Friuli-Venezia Giulia trattiene per sé il 60% della maggior parte dei tributi riscossi nel territorio regionale, la Sardegna il 70%, Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige il 90%, la Sicilia il 100% delle imposte( il cui diritto sancito dalla Costituzione Siciliana del 1946 non è stato ancora pienamente attuato). Tali regioni dispongono di notevoli poteri legislativi e amministrativi, come nei settori scuola, sanità, infrastrutture e di conseguenza debbono provvedere al relativo finanziamento principalmente con le proprie risorse, mentre nelle regioni a statuto ordinario le spese sono principalmente a carico dello stato.
• Di conseguenza la regione Trentino-Alto Adige (1.000.000 di abitanti) dispone di un budget che corrisponde a quello della Regione del Veneto, con 4,8 milioni di abitanti. Anche per questo diversi comuni di confine chiedono il passaggio alle più ricche regioni di diritto speciale, come permesso dalla Costituzione.

La prima regione ad essere istituita fu nel 1946 la Sicilia, con Regio decreto, prima del referendum sulla Repubblica. Tre regioni a statuto speciale furono istituite dalla stessa Assemblea costituente nel 1948: la Sardegna, date le forti spinte autonomistiche, se non indipendentistiche come in Sicilia, la Valle d’Aosta per proteggere la minoranza francofona, il Trentino-Alto Adige, per la tutela dei germanofoni ai sensi dell’Accordo di Parigi.

Nel 1963 fu costituita la regione a statuto speciale Friuli-Venezia Giulia.

Nel 1972 entrò in vigore il nuovo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che trasferì la maggior parte dei poteri regionali alle due province.

Province autonome [modifica]

La regione Trentino-Alto Adige è costituita dalle province autonome di Trento e Bolzano (art 116, II Cost.). Tali province sono dotate di poteri (anche legislativi) corrispondenti a quelli di una regione. Taluno parla di province a statuto speciale. La regione Trentino-Alto Adige è stata ampiamente esautorata. La Presidenza viene assunta a turno dai presidenti delle province di Trento e Bolzano. Anche il ruolo di Trento come capoluogo è stato ridimensionato, dal momento che la Giunta e il Consiglio si riuniscono anche a Bolzano.

Organi [modifica]

Gli organi della regione sono indicati dall’art. 121 della Costituzione e sono:

• il consiglio regionale;
• la giunta regionale;
• il presidente della giunta regionale.

La regione è rappresentata dal presidente della giunta regionale (anche detto presidente della regione) che dal 2000 viene eletto direttamente, a meno che lo statuto regionale non preveda l’elezione da parte del Consiglio regionale. Se il presidente della regione viene sfiduciato o si dimette volontariamente con effetti immediati o muore o è impedito permanentemente il Consiglio regionale viene sciolto e vengono indette al più presto nuove elezioni. Fino a che siano instaurati i nuovi organi della regione sono prorogati i poteri dei precedenti organi per il compimento degli atti di ordinaria amministrazione.

La regione è dotata di un consiglio regionale, eletto dai cittadini maggiorenni residenti nella regione. In Sicilia, regione autonoma, prende il nome di parlamento regionale e i suoi membri, che si possono fregiare del titolo di onorevoli, sono detti deputati e non consiglieri. Il consiglio esercita il potere legislativo per le materie che la Costituzione e gli statuti speciali per le regioni autonome demandano alla potestà legislativa esclusiva o concorrente.

Le funzioni amministrative sono attribuite alla giunta regionale, formata dagli assessori oltre che dal presidente della regione.

Questi sono organi necessari delle regioni, per cui gli statuti e le leggi regionali non possono disporre diversamente dal dettato costituzionale.

Le autonomie riconosciute alla regione e garantite a livello costituzionale nei confronti dello Stato e degli enti territoriali minori sono:

• autonomia statutaria;
• autonomia legislativa;
• autonomia regolamentare;
• autonomia amministrativa;
• autonomia finanziaria.

Autonomia statutaria [modifica]

Le sole regioni a statuto ordinario sono dotate di tale autonomia. Ciascuna regione ordinaria adotta con legge regionale uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.

Le regioni a statuto speciale sono prive di tale autonomia (cioè del potere-dovere di darsi uno statuto), visto che gli statuti speciali sono leggi costituzionali dello Stato. Tuttavia la legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, ha modificato gli statuti delle cinque regioni speciali, attribuendo a una legge statutaria la determinazione della forma di governo della regione e delle province autonome di Trento e di Bolzano. Solo per la regione Trentino-Alto Adige la forma di governo continua a essere disciplinata dallo statuto regionale.

Autonomia legislativa [modifica]

In seguito alla riforma costituzionale del 2001, la potestà legislativa appartiene allo Stato e alle regioni, posti sullo stesso piano; la competenza è attribuita per materie.

La competenza a legiferare può essere:

• esclusiva dello Stato;
• concorrente (statale e regionale);
• residuale delle regioni (interpretata come esclusiva).

Per l’art. 127 della Costituzione ”Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione”. Tale funzione è svolta per il tramite del Commissario del Governo presso la Regione.

Autonomia regolamentare [modifica]

L’autonomia regolamentare della regione è definita dall’art. 117 della Costituzione, 6° comma.

La regione ha potestà regolamentare nelle materie su cui ha competenza esclusiva e su quelle in cui la competenza tra Stato e regione è di tipo concorrente. Ha potestà regolamentare nelle materie di competenza esclusiva dello Stato in quanto sia ad essa delegata.

La titolarità della potestà regolamentare della regione non è definita a livello costituzionale. La corte costituzionale, nella sentenza 313/2003, ha infatti sostenuto la teoria della libertà di scelta degli Statuti delle Regioni, affermando che spetta alla singola Regione, nell’ambito della sua autonomia, decidere quale deve esser l’organo che in concreto svolge la funzione regolamentare.

Il Consiglio Regionale esercita la potestà regolamentare nelle materie di competenza esclusiva statale delegate alle Regioni in base all’art. 117 comma 6 della Costituzione.

 Autonomia amministrativa [modifica]

L’autonomia amministrativa della regione è stabilita con l’art. 118 della Costituzione. L’autonomia amministrativa della regione, come di tutte le pubbliche amministrazioni, deve aderire ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

La regione, tramite legge regionale, può delegare le funzioni amministrative di cui è titolare ai Comuni, alle Province o alle Città metropolitane.

Prima della modifica costituzionale ad opera della legge 3/2001 vigeva il principio del parallelismo tra funzione legislativa e funzione amministrativa. quindi alle regioni spettavano le funzioni amministrative in riferimento alle materie di cui all’art 117 (anch’esso previgente alla riforma del titolo V).

Inoltre

1. lo Stato poteva delegare funzione amministrative alle regioni in materie di propria competenza legislativa
2. lo Stato poteva attribuire direttamente funzioni agli enti locali, qualora si trattasse di funzioni di interesse strettamente locale
3. lo Stato poteva trattenere funzioni presso di sé, qualora si ravvisasse un interesse nazionale
4. le regioni avrebbero dovuto utilizzare le proprie funzioni amministrative tramite comuni e province utilizzando lo strumento della delega e dell’avvalimento.

Autonomia finanziaria [modifica]

L’autonomia finanziaria della regione è stabilita con l’art. 119 della Costituzione. Esso prevede il cosiddetto federalismo fiscale, ma finora non ha trovato attuazione (per le regioni a statuto ordinario). La regione ha autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Stabilisce e applica tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispone di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al proprio territorio. La regione ha un proprio patrimonio. Può ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. Per disposizione dell’art. 120 della Costituzione la regione non può stabilire dazi sul commercio con le altre regioni.

Statali [modifica]

La legge cost. 3/2001 ha abolito i controlli sugli atti (amministrativi e anche di legge) della regione, esercitati sino ad allora da cosiddetti commissari del governo. Nei capoluoghi delle regioni speciali e nelle Province autonome essi continuano tuttavia a esercitare (almeno in parte) i loro uffici. Nelle altre regioni una parte dei poteri dei commissari viene esercitata dai Prefetti dei capoluoghi regionali, in qualità di rappresentanti dello Stato nei rapporti con il sistema delle autonomie. Quanto al controllo sugli organi regionali, l’art. 120 II prevede: «Il Governo può sostituirsi a organi delle regioni … nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.»

L’art. 126 stabilisce: «Con decreto motivato del presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del presidente della giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.». Lo scioglimento è deliberato dal Consiglio dei ministri, previo parere della Commissione Parlamentare sugli affari regionali. Passando poi alla legislazione regionale, l’art. 127 della Costituzione stabilisce: «Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione.» Quanto allo statuto delle regioni ordinarie, l’art. 123 della Costituzione recita: “Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione”.

Regionali [modifica]

La regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un’altra regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto avente valore di legge (art.127 Cost.). La regione, oltre a ricorrere alla giustizia amministrativa, può sollevare un conflitto di attribuzioni di fronte alla Corte costituzionale se vengono lese le sue competenze amministrative.

Ad eccezione della Valle d’Aosta, le regioni sono ripartite in province (attualmente sono 110). Il livello inferiore della suddivisione amministrativa è il comune. Le città metropolitane, dotate di competenze comunali, seppure previste a livello costituzionale, non sono ancora state istituite.

 Da Wikipedia, l’enciclopedia libera.

(Relazione a “Il Sabato delle Idee” organizzato dall’Università degli studi “Suor Orsola Benincasa” ‐ Napoli, Castel Capuano, 19 gennaio 2013)

PREMESSA

Il governo del territorio è uno di quei settori in cui sussiste una sorta di tensione tra “fatto”giuridico‐istituzionale e “fatto” socio‐economico, determinata da vari fattori. L’evoluzione dei territori nella storia, il loro sviluppo socio‐economico, l’andamento demografico e i flussi della popolazione, il crearsi di conurbazioni o fenomeni di de‐urbanizzazione sono solo alcune delle cause che contribuiscono a dare ai territori una fisionomia in continuo mutamento, che richiede, sul versante politico‐istituzionale, l’individuazione di adeguate forme di governo di quelle realtà territoriali, inserite all’interno di uno Stato e che con lo Stato condividono l’esigenza di una ripartizione e di una corretta allocazione delle funzioni pubbliche e dei servizi ai cittadini.

Questo è il motivo per cui ‐per dirla con Ettore Rotelli nell’introduzione a uno studio ISAP del 1984 dedicato alle “relazioni tra centro e periferia”, a sottolineare l’origine sociologica del termine (Sidney Tarrow)‐ l’analisi di questa tematica deve avere necessariamente carattere interdisciplinare; sicché ogni intervento che abbia ad oggetto quello che potremmo definire il sistema di governo sul territorio deve necessariamente prendere in considerazione e tenere insieme l’articolazione dello Stato e il sistema delle autonomie, profili giuridici e assetti politico-istituzionali nonché dati socio‐economici.

Esistono giurisdizioni o unità amministrative che, inevitabilmente, col passare del tempo e con lo sviluppo socio‐economico, non corrispondono alle esigenze di governo di un territorio in continua evoluzione che spesso non coincide con quelle unità amministrative. Questo era vero nel passato, lo è di più nei tempi più recenti, in cui i “fatti sociali” sono sottoposti a un’evoluzione assai più rapida che in passato.

Oggi il tema di fondo, in Europa ma non solo, è costituito dalla presenza di entità articolate su varie scale territoriali alle quali adeguare i modelli di governance. Per restare nella tematica che ci interessa, a ben vedere, sia la tematica delle città metropolitane sia quella delle province si presentano come frutto dell’esigenza di governare fatti di integrazione sovracomunale delle funzioni e dei servizi e, in ultima analisi, dei territori.

Una coincidenza perfetta tra unità amministrative e realtà socio‐economica non è possibile, per varie ragioni: la storia dei territori, la continua mutevolezza delle coordinate socio‐economiche e urbanistiche dei luoghi, le funzioni e i servizi possono aver bisogno di ambiti territoriali di riferimento tra loro differenti, le realtà comunali possono avere caratteristiche e dimensioni tra loro molto diverse. Purtuttavia occorre necessariamente tenere insieme fatti socio‐economici e fatti istituzionali, per la banale considerazione che i territori e i fatti socio‐economici vanno governati con forme giuridiche e che il governo del territorio è espressione al tempo stesso di istanze di democrazia partecipativa (di autogoverno o eterogoverno) e di esigenze funzionali di amministrazione, per cui sul territorio avremo enti di democrazia ed enti di amministrazione, talvolta in un’unica figura.

Vediamo comunque quale è stata, nella tradizione giuridica e amministrativa del nostro Paese, la risposta sul piano ordinamentale e istituzionale a questi fenomeni che traggono la loro matrice in “fatti” socio‐economici.

LA TRADIZIONE AMMINISTRATIVA ITALIANA

Fin dall’Unità d’Italia si pone il tema del rapporto tra Stato unitario e quello che, con termine di derivazione costituzionale (ma risalente alla teoria del pouvoir municipal (Henrion de Pansey 1825), definiamo il “sistema delle autonomie” (ricondotto dall’ideologia e dalla dottrina centraliste degli inizi del 900 e del fascismo alla galassia degli enti autarchici).

Noi sappiamo che fin dall’inizio fu scartata l’opzione federalista, ritenuta rischiosa per le sorti del nuovo Stato unitario, ma anche la scelta regionalista. E’ utile ricordare che nelle leggi Farini‐ Minghetti (1859‐1860) l’opzione regionalista fu scartata non già per il rischio di una sovrapposizione al livello di governo provinciale, e quindi per ragioni giuridico‐istituzionali, bensì per la stessa ragione politica per la quale fu avversata l’opzione federalista.

Sin dalle origini del processo di unificazione amministrativa del Paese si è guardato piuttosto alla suddivisione del territorio formatasi e stabilizzatasi nella penisola ormai da più secoli, imperniata sulle numerosissime realtà comunali. Di qui la scelta di procedere, da un lato, al riconoscimento del comune quale livello fondamentale di organizzazione e di azione dei poteri pubblici e, dall’altro, al decentramento dei poteri dello Stato in Uffici (prefetture, intendenze …) dislocati in un livello intermedio fra Stato e Comune, la Provincia. Si arriva in questo modo, nel 1861, all’entificazione di 58 province: 6 derivanti dall’originario Stato Piemontese pre‐unitario (esistenti sin dal 1836, a seguito della riduzione numerica e dell’espansione territoriale delle precedenti 40 province sabaude), le altre sostanzialmente mutuate dalle articolazioni amministrative di analoghe dimensioni presenti nei territori lombardo‐veneti dell’Impero austro‐ungarico, nei ducati toscani ed emiliani, nello Stato pontificio e nel Regno delle Due Sicilie. Province che passano nel 1870 a 68, per effetto delle annessioni conseguenti alla terza guerra d’indipendenza e a fatti successivi.

Da subito la struttura territoriale e le vicende politico‐organizzative di province e comuni si presentano strettamente interconnesse. Quanto alla struttura territoriale, basta pensare che è invalso sin dall’inizio nell’ordinamento del Regno d’Italia il criterio della necessaria coincidenza del territorio della provincia con la sommatoria dei territori dei comuni ad essa riferibili.

Quanto alla connessione delle vicende politico‐organizzative, spiccano due profili.

1) Sia province che comuni hanno condiviso da sempre, nello Stato post‐unitario, la convivenza al loro interno di una doppia natura: quella di ente espressione di autonomia/autogoverno delle popolazioni locali e quella di circoscrizione di decentramento amministrativo dello Stato. Questo profilo costituisce una sintesi fra modello francese (decentramento) e modello asburgico (autonomia). E fu una scelta probabilmente coerente e appropriata in una fase storica che richiedeva moduli organizzativi che garantissero ed anzi favorissero il consolidamento dell’Unità del Paese, senza però che si potesse realisticamente ignorare l’esigenza di assicurare “voci” ed “idee” differenziate alle realtà territoriali della penisola così diversificate fra loro.

2) l’altro profilo di connessione strutturale tra province e comuni va individuato nel dato per cui sin dall’inizio province e comuni risultano oggetto di interventi legislativi che li riguardano entrambi contestualmente: dal 1859 al testo unico del 1934 la legislazione è significativamente definita “comunale e provinciale”, a dimostrare l’assetto portante di sistema di queste due articolazioni.

Così, dalle origini dello Stato unitario, attraverso la legislazione comunale e provinciale e fino alla Costituzione, il nostro modello amministrativo si articola in Stato, Province e Comuni. E, ferma la centralità direi “ideologica” dello Stato, intesa essenzialmente come unitarietà dello Stato cui corrispondeva l’unitarietà di tutte le pubbliche amministrazioni, mi sembra si possa dire che è riconosciuta la centralità, quanto meno amministrativa, dei Comuni.

A ben vedere, nella nota quanto centrale distinzione delle spese dei Comuni, e quindi delle loro funzioni, in obbligatorie e facoltative, è possibile scorgere in nuce –soprattutto in quelle facoltative‐ la declinazione dei princìpi di autonomia e sussidiarietà. Con la Costituzione repubblicana, il nostro resta un modello “in sospeso” (Melis) tra autonomia e centralismo. Il governo del territorio si arricchisce di un nuovo livello, quello regionale, senza che questo comporti l’eliminazione delle Province, a riprova del fatto che il Costituente, come già il legislatore unitario, aveva ben presenti la diversità di ruolo e natura delle Province rispetto alle Regioni. Il sistema locale si caratterizza marcatamente in senso autonomistico, con il “riconoscimento” delle autonomie di cui all’articolo 5. Ma diversa è la caratterizzazione delle regioni rispetto a province e comuni. Le prime vengono delineate come enti a vocazione prevalentemente autonomistica, destinati soprattutto, grazie alle competenze legislative, a compiti di programmazione e di equilibrata allocazione ‐ presso di sé ma soprattutto, in un’ottica di lungimirante sussidiarietà, presso province e comuni (v. art. 118 Cost. nel testo del 1948) ‐ delle funzioni amministrative loro spettanti nelle materie di competenza legislativa nonché delle funzioni loro delegate dallo Stato.

Comuni e province vedono parallelamente rafforzata la propria valenza di enti esponenziali dell’autonomia dei territori, ma conservano pur sempre, anche per il Legislatore costituente, il loro secondo “volto”, quello di articolazioni di decentramento. Secondo gli artt. 128 e 129 della Costituzione del 1948 “Le province e i comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni” ma nello stesso tempo “Le province e i comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale”.

Resta anche una netta differenziazione, nei rapporti verso lo Stato, tra autonomia regionale e autonomie locali, tanto che queste ultime sono ritenute meritevoli di garanzia, ad opera dello Stato, nei confronti delle Regioni. Quest’ultima notazione si attenua con la riforma del titolo V, ma, a mio avviso, più come conseguenza dell’equiordinazione tra componenti della Repubblica (e, in generale, della ormai acquisita pluralità delle amministrazioni pubbliche) che della riconduzione delle autonomie locali nell’alveo delle potestà regionali. Il quadro costituzionale, quindi, muta non sostanzialmente, per quanto di nostro interesse in questa sede, per effetto della istituzione delle Regioni nel 1970 né della riforma del titolo V.

Vorrei solo ricordare, infine, per averne memoria ma senza possibilità di approfondimento, la stagione del “federalismo amministrativo” del 1997‐1998 (dovuto a Bassanini) e quella, assai più incerta nella definizione e soprattutto negli sviluppi futuri del cd. federalismo fiscale.

La Costituzione e le riforme successive non hanno introdotto significativi elementi di novità nella concreta conformazione e nel dimensionamento dei territori: le regioni costituiscono una sostanziale costituzionalizzazione dei “compartimenti” territoriali, frutto delle suddivisioni territoriali per esigenze statistiche e della tradizione preunitaria; le Province aumentano a dismisura, con un incremento che tocca i suoi picchi durante il fascismo e negli ultimi decenni, fino a diventare 107 dalle originarie 58 (o 68 del 1870): e non per effetto di politiche espansionistiche dell’Italia!

Fotografiamo quelli che oggi, e già da qualche tempo, sembrano essere i nodi problematici dell’assetto della presenza pubblica sul territorio. Avremo così delineato il contesto in cui si è trovato questo Governo all’inizio del suo mandato. E questo perché, ritengo, questi nodi, forse già presenti nel disegno del Costituente, sono progressivamente venuti al pettine e, non essendo mai stati affrontati seriamente a livello politico‐legislativo in questi decenni, contribuiscono a delineare un assetto che, anche agli occhi di osservatori internazionali (OCSE, BCE) o di esponenti del mondo economico‐produttivo (Confindustria), è oramai vecchio e abbisogna di una profonda rivisitazione che abbia i caratteri di una riforma strutturale e ordinamentale, non necessariamente condotta in maniera contestuale, ma sicuramente coerente e con una visione sistematica e di insieme della presenza pubblica sul territorio (sistema delle autonomie e amministrazione periferica dello Stato): questa presenza costituisce un sistema aggregato di governo delle comunità territoriali e deve essere, sul piano funzionale, idoneo allo scopo.

I nodi tematici, e problematici, sono:

a) ruolo delle Regioni;

b) esistenza, configurazione e funzioni delle Province;

c) allocazione delle funzioni amministrative e posizione dei Comuni.

A questi aspetti –attinenti al sistema delle autonomie‐ vanno aggiunti le tematiche dell’allocazione sul territorio, dell’assetto organizzativo e dei compiti degli uffici periferici dello Stato. Questi nodi attengono a profili congiunturali –ma per la verità con risvolti strutturali‐ di spesa pubblica e ben possono essere riguardati in un’ottica di revisione della spesa che non si limiti a una riduzione contingente della stessa ma miri a una riorganizzazione degli apparati preposti a quella spesa. Ma hanno a nostro avviso una specifica valenza di natura ordinamentale di grande rilevanza perché il carattere multilivello dei sistemi di governo nazionale costituisce oramai una realtà di tutte le organizzazioni statali complesse, anche nei loro rapporti con i soggetti cd. sovranazionali.

Vedremo quindi ora, in relazione alla riforma del sistema di governo sul territorio:

a) l’atteggiamento di questo Governo sul piano normativo;

b) le prospettive che si offrono al futuro Governo e al Parlamento in una legislatura “piena” che non a caso si è detto possa rivelarsi una legislatura costituente sul piano delle riforme, sia di rango anche formalmente costituzionale, sia sul piano della legislazione ordinaria.

L’IMPOSTAZIONE DATA DAL GOVERNO ALLA RIFORMA DEL GOVERNO LOCALE

Si è detto che, nel corso dei decenni di storia unitaria i territori hanno vissuto profonde trasformazioni dal punto di vista della collocazione e della distribuzione delle popolazioni, della loro stanzialità o viceversa della loro mobilità, della tipologia e della “gerarchia” delle attività economiche, della conformazione e della dimensione urbanistiche dei centri abitati.

Ciò nonostante, questi fenomeni complessi e rilevanti non hanno costituito ‐ se non in minima parte ‐ la ragione fondante delle modificazioni delle circoscrizioni territoriali delle amministrazioni pubbliche che hanno risposto, in prevalenza, a logiche centraliste di mero decentramento o a esigenze organizzative interne alle amministrazioni; oppure sono state determinate dal forte radicamento su singoli territori di nuclei locali di popolazione “gelosi” di un’identità storicoculturale, talvolta oggettiva, ma vissuta in un’ottica di conservazione e difesa piuttosto che di comunicazione,relazionalità e sviluppo; quando non hanno prevalso interessi di una classe politico‐amministrativa locale alla ricerca, con la moltiplicazione dei “posti”, di nuovi spazi di potere. Sicché questi fenomeni sono rimasti non regolati e quindi non governati.

Quali sono stati i punti di riferimento culturale dell’approccio del Governo alla tematica complessiva?

In primo luogo, l’analisi comparata a livello europeo: nei principali Stati d’Europa con noi maggiormente raffrontabili (Germania, Francia, Spagna e Regno Unito) l’organizzazione dei poteri pubblici si articola su quattro livelli di governo: statale, regionale, provinciale e comunale. Esiste cioè un livello intermedio di governo tra regione e comune.

In secondo luogo, un intervento di riforma sulle amministrazioni territoriali deve realizzare una riduzione della spesa pubblica ed eliminare sovrapposizioni di competenze e di funzioni fra i diversi livelli di governo.

In terzo luogo, vanno considerati i fenomeni socio‐urbanistici che si sono manifestati e consolidati negli ultimi decenni, primo fra tutti quello dello sviluppo delle “conurbazioni” nelle quali, sotto la pressione delle esigenze formative, lavorative ed economiche delle popolazioni, tendono ad annullarsi le soluzioni di continuità fra “città” e “contado”.

In altre parole, appare necessario che le competenze dei vari livelli di governo siano coerenti con l’ambito di territorio e di popolazione che amministrano e che gli organi siano funzionali alle competenze da esercitare. Le pubbliche amministrazioni regionali e locali debbono essere uno strumento di democrazia a vantaggio delle popolazioni; la loro organizzazione, la loro attività e le loro risorse finanziarie debbono essere al servizio delle esigenze delle comunità locali e non dell’auto‐mantenimento delle pubbliche amministrazioni stesse.

IL RAPPORTO FRA CENTRO E PERIFERIA NELL’AZIONE DEL GOVERNO: LA CENTRALITÀ DELL’ “AREA VASTA”.

I profili di riferimento sopra enunciati, nella loro visione congiunta, conducono a ritenere effettivamente strategico ‐ nell’ambito di un più ampio approccio riformatore ‐ un intervento di “de‐finizione” (nel senso etimologico) e di organizzazione ottimale della c.d. “area vasta” e dell’ente che deve esprimerne il relativo livello di governo: vale a dire, in Italia, oggi, un intervento di de‐finizione e di organizzazione ottimale delle province e delle città metropolitane. Per questo il Governo è partito da qui, in quanto, come si è accennato, città metropolitane e province costituiscono enti di governo di realtà di integrazione sovracomunale delle funzioni e dei servizi e, in ultima analisi, dei territori. Ciò è vero per le città, per le grandi città, ma lo è, sia pure in misura e in termini diversi, anche per le aree non riconducibili a grandi città, ma comunque costituite da un insieme di (più piccole) città. Se si avverte la necessità di aggregare le funzioni sovracomunali in un’area metropolitana nella Città metropolitana, esiste anche la parallela esigenza di aggregare le funzioni sovracomunali in un ente intermedio, da noi costituito dalla Provincia (sicché la loro eliminazione creerebbe una asimmetria istituzionale).

La riforma delle province

Le Province possono dunque costituire il necessario ente intermedio. Ma quali Province? Province “nuove”, rispetto alle attuali, sotto tre profili: dimensioni, funzioni, governance.

Territorio: in quanto enti di “area vasta”, va evitata una frammentazione non più rispondente ai tempi, sul piano delle aggregazioni territoriali produttive, dello sviluppo delle comunicazioni fisiche e della digitalizzazione, dei flussi delle popolazioni e delle persone per ragioni di studio, di lavoro, di affetti. Queste considerazioni attenuano la componente “identitaria” di una provincia, in considerazione di una visione più “adulta” che, lungi dal rinnegare l’identità territoriale di appartenenza, privilegi la configurazione delle province come enti di servizio per il migliore svolgimento di funzioni che necessitino di un livello sovracomunale. I parametri minimi di dimensionamento, popolazione ed estensione territoriale, sono forse opinabili, e se ne potrebbero aggiungere altri, purché siano parametri “semplici” e “oggettivi”, perché proprio l’esperienza del fallimento della riforma insegna che dietro richieste più o meno plausibili (dal PIL prodotto a una identità storica pretesa e comunque molto risalente, alla presenza di università o altre istituzioni) si nascondeva o la volontà di mantenere a tutti i costi assetti territoriali oramai anacronistici e antieconomici o la ferma volontà di mantenere tutti i “posti”, intesi come cariche o incarichi (volgarmente detti “poltrone”) come oggi.

E va detto che i risparmi connessi alle sole economie di scala derivanti dal semplice accorpamento delle province sono stati stimati dal Governo in circa 4‐500 milioni annui, cui si sarebbero aggiunti gli analoghi se non superiori risparmi concernenti gli uffici periferici dello Stato (una prefettura costa al singolo cittadino fino a undici volte di più a seconda delle dimensioni della provincia di riferimento, oltre che a seconda della latitudine). E pensate c’è chi (a Crotone) ha tirato un sospiro di sollievo per la mancata conversione del decreto perché così si salvava la federazione provinciale del CONI (novello De Coubertin…).

Funzioni – Nelle Province vanno concentrate le funzioni cd. di area vasta (ambiente, trasporto, viabilità, edilizia scolastica per le scuole secondarie di secondo grado, pianificazione di coordinamento), cui si possono aggiungere funzioni e risorse “delegate” dalle regioni. Queste funzioni, come detto, sono intrinsecamente di ambito sovracomunale, ma non potrebbero essere svolte dalle regioni: perché le regioni sono configurate dalla Costituzione come enti essenzialmente di programmazione e di legislazione; perché l’attribuzione di funzioni operative alle regioni comporterebbe inevitabilmente, oltre che un allontanamento delle funzioni dal territorio, un aumento di spesa, a causa dei maggiori costi del personale e della necessità di far poi ricorso ad enti sub‐regionali o a agenzie e società strumentali.

Governance ‐ Le province sono state delineate come enti con organi ad elezione indiretta, espressione della realtà territoriale aggregata di più comuni. Un soggetto, dunque, eminentemente “amministrativo”, cioè non tanto espressione politico/democratica di una collettività territoriale, bensì deputato principalmente all’erogazione di funzioni o servizi di un dato tipo. Ciò non esclude, peraltro, la democraticità e la rappresentatività di questo livello di governo, perché anche la rappresentatività di secondo grado è una delle possibili forma di rappresentanza democratica.

La riforma delle città metropolitane

Le Città metropolitane rispondono a esigenze di tipo socio‐urbanistico ed economico, evidenziate negli studi sulle aree metropolitane e sulle relative città “baricentriche”. Quella che gli urbanisti e gli economisti urbani definiscono la “città di fatto”, unica conurbazione, per lo più che ruota intorno a un comune centroide costituita generalmente dalla “città murata” o “storica”, con diffusione ad ampio raggio delle attività economiche e accrescimento omogeneo della densità abitativa su tutta l’area territoriale interessata, è l’unità amministrativa verso cui si orientano da qualche decennio le grandi conurbazioni europee (dalle capitali Parigi e Londra, a Francoforte o Barcellona), realtà produttive che oramai competono tra loro indipendentemente dalle economie dei Paesi di appartenenza. Questo modello impone il superamento del policentrismo amministrativo caratterizzato, ad esempio, da attività pianificatorie comunali non sufficientemente sinergiche tra loro e la coordinazione di gran parte delle attività amministrative.

Nelle aree definite alle 9 città metropolitane (esclusa RC) di cui alla legge 142 sono concentrati il 35% del PIL nazionale, i 13 maggiori nodi ferroviari (di cui Napoli è il quarto), il 60% dei passeggeri degli scali aeroportuali, il 33% delle banche, oltre il 40% degli atenei.

Dalla legge 142, e nonostante la rivisitazione della disciplina contenuta nella legge sul federalismo fiscale, non si è mosso nulla. Le città metropolitane, forse per la complessità della procedura demandata all’iniziativa locale, forse per la inerzia e la incapacità politica delle classi dirigenti a cogliere questa opportunità (e la mia recente esperienza mi consente di non stupirmi)non sono mai partite. La legge di spending e il decreto legge attuativo delineavano un sistema che consentiva la costituzione delle città metropolitane entro l’inizio del 2014. Un intervento forse centralista, ma che rispondeva all’inerzia del sistema delle autonomie anche su questo punto e mirava a colmare una lacuna che –come rilevato di recente (Calafati)‐ potrà costituire un ritardo ormai incolmabile nella capacità delle nostre grandi aree urbane a competere con le omologhe europee.

Inopinatamente – e questa volta devo dire emulativamente, senza nemmeno le non sempre nobili ragioni che hanno determinato l’arresto della riforma delle province‐ anche l’avvio delle città metropolitane è rimasto “congelato” in una pur non particolarmente fredda seduta notturna al Senato.

Il ddl costituzionale sulla modifica del titolo V (la “miniriforma” della riforma del 2001)

Il progetto del Governo aveva una visione non limitata alla riforma dell’ente intermedio. Esso guardava ad alcuni aspetti dell’autonomia comunale che si sono concretizzati: individuazione (dopo anni di discussione) delle funzioni fondamentali dei Comuni; esercizio associato di funzioni e servizi comunali; avvio di un percorso destinato a ridurre l’esistenza e i costi di organismi vari che esercitano funzioni amministrative di competenza degli enti locali e delle regioni (aratt. 19 e 9 della legge di spending). Il Governo ha poi presentato un ddl costituzionale che mirava a correggere chirurgicamente alcune criticità emerse con riferimento alla riforma del 2001 del Titolo V, che spero possa costituire una base di lavoro nella prossima legislatura.

Il ddl interviene su tre aspetti rilevanti:

a) rivede in alcuni punti il riparto di competenze tra Stato e Regioni, attribuendo allo Stato alcune competenze in via esclusiva: energia e reti infrastrutturali, che anche negli Stati federali sono generalmente attribuite allo Stato centrale, ma anche materie come i princìpi della semplificazione amministrativa o del lavoro pubblico, in considerazione del fatto che l’attuale riparto ha ostacolato non poco l’applicazione a livello locale delle politiche nazionali di semplificazione, con situazioni di discriminazione dei cittadini nella fruizione di prestazioni amministrative, o ha determinato talvolta politiche di favore nell’impiego regionale e locale incompatibili con la corretta gestione delle risorse e con l’immagine degli apparati amministrativi;

b) sottrae alle regioni alcuni ambiti di competenza, quali i rapporti internazionali, o consente allo Stato di intervenire, sia pure per princìpi, nella materia del turismo, che oggi la Costituzione affida alla competenza residuale delle Regioni;

c) introduce la clausola di supremazia a tutela dell’unità giuridica ed economica del Paese per questione di rilevante interesse nazionale.

Credevo, forse per scarsa conoscenza specifica della materia, niente di particolare; e invece anche su questa riforma che considererei minimale, parte della politica, ma anche della dottrina, hanno considerato il ddl in termini di restaurazione centralista dello Stato, più che una miniriforma una controriforma. Mentre forse occorrerebbe meglio riflettere sia sul fenomeno, questo per la verità ben noto e studiato, del centralismo regionale, sia sui danni che all’autonomia regionale derivano dalle conseguenze di un riparto sbilanciato delle competenze.

Sulla costituzionalità del decreto “Spendig‐review”, in particolare con riferimento all’articolo 133 Cost.

Prima di concludere con una panoramica sugli scenari che si delineano per la prossima legislatura,vorrei affrontare un tema che naturalmente è di mio interesse sul piano giuridico, ma che dovrà essere tenuto in considerazione anche nella prossima legislatura qualora si intenda riprendere il percorso di riforma delle Province avviato in questa (non credo che il tema riguardi anche le città metropolitane, se non altro perché nella Costituzione non vi è una espressa disciplina delle stesse).

E’ il tema della costituzionalità della procedura delineata nella legge di spending per il riordino delle Province. La procedura è stata contestata con riguardo a un duplice profilo: la compatibilità con l’articolo 133 e l’uso del decreto‐legge.

Partiamo dal primo.

L’art. 133 Cost. regola le seguenti due fattispecie: mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province nell’ambito di una Regione. A tal fine, richiede una legge della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa Regione. E’ pacifico che l’iniziativa comunale non vincola lo Stato all’iniziativa normativa governativa ( e, in effetti, più volte tali iniziative non hanno avuto seguito).

A me non sembra che tale fattispecie regoli (e sia quindi riferibile a) un processo di riordino generale delle province sull’intero territorio nazionale sulla base di requisiti minimi che una provincia debba avere per essere tale. A supporto della tesi sussistono le seguenti argomentazioni:

a) il 133 è una norma che si iscrive nella logica della garanzia costituzionale dell’autonomia degli enti locali nei confronti delle regioni. Essa pertanto affida alla legge dello Stato la garanzia di ogni modifica territoriale delle province e l’istituzione di nuove province, limitandosi a prevedere che, al riguardo, le regioni siano semplicemente “sentite”;

b) la norma, per come strutturata, fa necessariamente riferimento a modifiche puntuali delle circoscrizioni provinciali o alla istituzione di province nuove. La fattispecie è ben diversa da un riordino generale delle province sulla base di criteri generali e comuni posti da leggi dello Stato, in un più generale processo di riordino del governo del territorio, che riguarda contestualmente il sistema di tutti gli enti locali e l’amministrazione periferica dello Stato. L’applicazione del 133 al riordino generale delle province sarebbe praticamente impossibile, in quanto richiederebbe a tal fine l’iniziativa di tutti gli oltre ottomila comuni italiani e precluderebbe di fatto allo Stato di poter porre requisiti minimi dimensionali all’istituto della Provincia;

c) in altri termini, l’applicazione del 133 al riordino generale delle Province, più che richiedere una (impossibile da seguire) procedura, si tradurrebbe nella giuridica impossibilità per lo Stato di procedere a un riordino generale del sistema delle Province con legge ordinaria e nella stessa impossibilità di (im)porre requisiti dimensionali minimi alla Provincia: cosa, peraltro, che lo stesso testo unico del 2000 prevede (senza che la detta norma abbia potuto avere pratica attuazione). D’altra parte, se esatta, la tesi dovrebbe poter essere estesa anche ai Comuni, con ripercussioni su ogni possibile e auspicabile futuro processo di reale aggregazione tra gli stessi.

d) si imporrebbe quindi una legge costituzionale per l’accorpamento o la fusione di Province e anche, quindi, per la fissazione di requisiti dimensionali minimi alle stesse. Se non che di una siffatta previsione non vi è traccia nella Costituzione per le Province, mentre esiste una norma di tal genere per le Regioni. L’articolo 132 richiede, infatti, una legge costituzionale “per la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni”. Ipotesi, quanto a fattispecie, simmetrica rispetto a quella regolata dal 133 per le province. Ma che, significativamente, richiede, per un intervento sulle regioni, la legge costituzionale.

Ne consegue che la tesi dell’applicabilità del 133 al riordino generale delle province comporterebbe che al riordino si possa procedere solo con legge costituzionale (non potendosi certo pensare che occorra l’iniziativa –imposta?‐ di tutti i comuni come precondizione); se non che la Costituzione non prevede ciò per le province mentre lo prevede per le (sole) regioni. Oltre tutto, il riordino al quale si sta dando corso si discosta dalle previsioni dell’art. 133 Cost. unicamente per quel che riguarda la pretermissione dell’iniziativa comunale ai fini del riassetto ‐ per così dire ‐ “macroscopico” delle province: per dirla in altri termini, si prescinde dall’iniziativa comunale quando si tratta di stabilire movimenti “in blocco” di una o più province, di modo che non muta la posizione dei singoli comuni rispetto all’area territoriale alla quale già appartengono, mentre occorre l’iniziativa comunale quando eventualmente vi siano singoli comuni che intendano staccarsi rispetto a tale area di pregressa appartenenza.

Mi sembra quindi che l’articolo 133 regola l’iniziativa dei comuni che vogliano cambiare provincia o dar vita a una nuova provincia. Mentre lo Stato può, con propria legge ordinaria, procedere a un riordino generale di tutte le province. Può ulteriormente osservarsi che, nel quadro delle competenze legislative assegnate dalla Costituzione, il dimensionamento ottimale di un ente territoriale ‐nel quale essenzialmente consiste la ratio del riordino delle province‐ deve essere necessariamente attribuito alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, segnatamente in relazione alla materia “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. Non avrebbe senso la competenza in questa materia (secondo la logica dello stabilire “chi fa che cosa”) se lo Stato, al quale spetta il compito di conformare gli organi, le procedure elettorali e le funzioni basilari degli enti locali, non potesse altresì ‐ ed anzi, sul piano logico, prioritariamente ‐ disciplinare le caratteristiche territoriali e demografiche occorrenti per poter definire l’estensione e la consistenza più appropriate degli enti ai quali quegli organi, quelle procedure e quelle funzioni debbono essere riferite.

Altra utile considerazione sembra riguardare, infine, il raffronto con le città metropolitane, ormai previste in Costituzione come le province, ma in relazione al cui dimensionamento territoriale demografico non è stato mai posto in dubbio che esso spettasse alla legge dello Stato, senza alcun vincolo di previa iniziativa dei comuni.

Un’altra diffusa censura è stata quella concernente l’utilizzazione del provvedimento legislativo d’urgenza in presunta violazione dell’art. 77 Cost.

Su questo, mi limiterei ad osservare –e sottopongo la questione alla riflessione dei costituzionalisti‐ che il requisito di necessità e urgenza credo vada valutato non in astratto ma in relazione al complesso degli interventi in cui si inserisce la previsione contestata e anche al momento storico‐politico in cui il decreto viene emanato. In altre parole, la straordinaria necessità e urgenza non è un dato intrinseco, proprio del tipo di intervento, ma va riguardata nel contesto ordinamentale e politico‐congiunturale in cui esso si inserisce.

Ciò posto, occorre considerare che le disposizioni sul riordino delle province:

a) erano destinate a produrre risparmi di spesa, attraverso i loro effetti di riduzione del numero degli enti, e a incidere quindi nell’ambito della manovra di riduzione degli apparati burocratici e del numero delle amministrazioni (ancorché i risparmi non fossero quantificati anche perché non immediatamente conseguibili);

b) erano strettamente collegate, in una visione complessiva di sistema, alla riduzione delle funzioni provinciali mediante trasferimento ai comuni di quelle non fondamentali, alla riorganizzazione dell’amministrazione periferica, dalle quali doveva derivare una riduzione di spesa pubblica, questa volta quantificata in una riduzione percentuale del 20%. Dunque, non solo non sussisteva la mancanza di collegamento o l’eterogeneità delle disposizioni dell’art. 17 sul riordino delle province rispetto all’oggetto e alle urgenti e rilevantissime finalità di ordine finanziario del decreto‐legge nel quale esso era inserito (recante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”), ma proprio il riordino delle province costituiva una delle plurime linee di intervento attraverso le quali si attuava lo straordinario ed indifferibile intervento finanziario perseguito dal Governo e sostenuto dal Parlamento attraverso l’approvazione e la conversione del D.L. n. 95/2012.

LO SCENARIO FUTURO: LINEE DI RIFORMA PER REGIONI ED ENTI LOCALI.

Come proseguire, nella prossima legislatura, il cammino delle riforme?

Il problema di fondo di una riforma del governo locale è costituito forse dalla prevalenza che si è sempre data all’ottica amministrativa e ordinamentale rispetto a quella economica e attenta alla realtà dei territori. Il fatto è che da qualche parte bisogna partire. E poiché il governo locale è strutturato (da sempre e in tutto il mondo) sulla base di unità amministrative, è ovvio che ogni riforma del governo locale parta da queste e comunque utilizzi meccanismi di tipo giuridico‐istituzionale per dare forma a esigenze di tipo economico, urbanistico, sociale. Se non che – e questo si è rivelato l’ostacolo alla riforma‐ è proprio il punto di partenza, cioè la realtà delle unità amministrative esistenti, che denota le maggiori resistenze conservatrici, perché queste unità amministrative si sono consolidate nel tempo, oltre che come centro di erogazione di funzioni e servizi, come veri e propri centri di potere (adopero il termine in senso tecnico), che risentono di quella innegabile difficoltà di riformarsi da cui è affetto oggi il nostro sistema politico‐istituzionale a tutti i livelli.

L’unica cosa auspicabilmente certa è che il tema della riforma del governo sul territorio sia oramai un tema ineludibile nell’agenda del futuro Governo e del futuro Parlamento, il quale ultimo, mi auguro, saprà al riguardo farsi portatore di una visione strategica e di sintesi che questo Parlamento ha avuto fino alla legge di spending, ma non ha saputo mantenere al momento della conversione del decreto attuativo, cioè quando le cose stavano per farsi sul serio, e non solo a parole: e allora sono riemersi i presidenti e/o senatori –nessuna citazione esemplificativa è casuale‐ di Rovigo e di Crotone, di Monza e di Prato, di Avellino e di Frosinone, con le loro tesi che oscillavano tra reminiscenze storiche (le antiche popolazioni italiche resuscitate) e altisonanti richiami ai princìpi della democrazia, della Costituzione e dell’Unione europea, salvo poi a finire a Treviso, Latina o a Vibo Valentia. A chi assume questo atteggiamento non interessa l’ente Provincia, interessa solo la propria provincia (ed è per questo che è pronto a trasformarsi nel più convinto assertore dell’abolizione delle province) Sul piano generale, una riforma che abbia avanti a sé una intera legislatura dovrà riguardare, e profondamente, oltre che gli uffici periferici dello Stato, tutti i livelli di governo: le Regioni (troppe e paurosamente sbilanciate rispetto al disegno del Costituente su funzioni amministrative e operative); le Province (che continuo a pensare debbano essere mantenute ma profondamente riordinate) e i Comuni (ai quali pure dovrà essere posta una soglia minima e dei quali andrà favorita in maniera decisa e “persuasiva” la fusione, non potendosi tollerare, per costi e funzionalità, un sistema in cui oltre la metà dei Comuni sia al di sotto di cinquemila abitanti). E si potrà anche decidere di attribuire un ruolo maggiore alle Regioni nell’organizzazione dei servizi sul territorio: purché si pongano limiti alle funzioni operative delle Regioni medesime e delle loro società e, altresì, paletti al loro potere di definire ambiti ottimali di esercizio delle funzioni aggregate, onde evitare che i livelli intermedi da loro creati siano più numerosi e costosi delle attuali Province.

Quello che credo vada assolutamente ripreso è anche il cammino delle città metropolitane. Si tratta di una grande opportunità per il Paese, come dimostra la protesta che il loro blocco ha ingenerato in molti settori sociali, a cominciare dalle associazioni imprenditoriali interessate. E’ una sfida importante per il Paese perché riguarda il modo di organizzare sul territorio la produzione della ricchezza e l’erogazione dei servizi ai cittadini.

Forse si potranno eliminare dal novero delle città metropolitane alcune di quelle contenute nell’elenco dl 1990 ripreso dalla legge di spending. Ritengo che, in alcuni casi, debbano inveceassicurarsi confini più ampi di quelli propri della provincia di pertinenza della città (mi riferisco ai casi di Firenze, almeno rispetto a Prato, e di Milano rispetto a Monza).

Sicuramente, con più tempo a disposizione, potranno da subito ridefinirsi i confini delle sopprimende province e quindi della Città metropolitana, favorendo entrata e uscita di Comuni, in modo che la Città metropolitana possa corrispondere al meglio a un’area socio‐economica metropolitana (e penso proprio a Napoli), se non a una “regione metropolitana”(e questo modello andrebbe studiato in particolare rispetto a Roma, che ha il tema aggiuntivo dell’ordinamento di Roma capitale). E anche il modello di governance, con una particolare riflessione sul modello del dissolvimento del Comune capoluogo, meriterebbe un approfondimento maggiore.

Sono in definitiva delineabili, a mio avviso, due scenari:

PRIMO SCENARIO (in continuità con l’attuale legislatura)

 1) Livello regionale

a) Riforma del titolo V quanto meno nei termini minimale sopra delineati nel ddl governativo;

b) Attribuzione alle regioni di funzioni legislative e di funzioni di programmazione, con possibilità di delega di funzioni operative a province e comuni (come può avvenire e in parte avviene ora) in rapporto alla programmazione delle stesse funzioni.

2) Livello comunale

a) Favorire la fusione (e non mere unioni) di comuni prefissando una soglia minima di abitanti (con 5000, i Comuni si dimezzano, con 15000 si riducono di due terzi). Va valutato se lasciare poi l’ordinamento vigente (consigli eletti con il sistema attuale) o se prevedere un diverso modello ordinamentale in cui il consiglio sia rappresentativo delle realtà locali “accorpate”, da considerare alla stregua di municipi i cui “sindaci” compongano il consiglio del Comune “nuovo”;

b) Avendo realizzato dimensioni adeguate sub a), individuare i Comuni come livello di allocazione tendenzialmente di tutte le funzioni amministrative.

3) Livello provinciale (e delle città metropolitane)

a) Procedere alla riduzione delle Province nei termini di cui all’attuale legislatura (ma può prendersi in considerazione, dato il maggior tempo a disposizione, di fornire una indiscutibile copertura costituzionale al processo di riordino), eventualmente prevedendo forme di più estesa partecipazione dei territori.

b) Mantenere le Province come enti amministrativi di secondo grado, al cui territorio rapportare l’organizzazione periferica dello Stato (che, in caso di abolizione, resterebbe priva di un livello territoriale di riferimento e andrebbe riorganizzata o a livello regionale o individuando un ambito diverso);

c) Assegnare alle Province le sole funzioni di area vasta che non possono essere allocate a livello comunale, sia pure “aggregato”. E lasciare alle Regioni analoga possibilità di allocare presso le province funzioni regionali che non possano essere assegnate ai Comuni. In questa ottica, le Regioni non dovrebbero avere funzioni operative né costituire enti, agenzie o società strumentali.

L’impianto complessivo, in questo scenario, vede dunque:

a) Regioni come enti legislativi e di programmazione delle funzioni sul territorio;

b) Province e Comuni, entrambi con dimensioni superiori a quelle attuali e quindi fortemente ridotti, con funzioni operative di compiti amministrativi e di erogazione dei servizi al cittadino;

c) Province come enti amministrativi di secondo grado a elezione indiretta e Comuni come enti a elezione diretta.

SECONDO SCENARIO, caratterizzato dall’abolizione delle Province

1) Ddl costituzionale di abolizione delle Province;

2) Per le Regioni, quanto previsto dal primo scenario, ma, altresì, obbligo per le stesse di definire ambiti territoriali infraregionali per l’esercizio di alcune funzioni di area vasta, in quanto non è seriamente ipotizzabile l’assenza assoluta di un livello di governo intermedio (che, infatti, esiste in tutti i Paesi simili al nostro);

3) Però, a livello costituzionale, chiarire i limiti di questo potere delle Regioni, che altrimenti potrebbero moltiplicare a dismisura i livelli intermedi di governo, per giunta differenziando da funzione a funzione. I limiti dovrebbero riguardare, come minimo, numero, dimensioni e organi di governo. Andrebbe poi deciso chi eserciterebbe le funzioni: nuovi enti, agenzie, aggregazioni di Comuni?

4) Resterebbe per i Comuni quanto delineato nel primo scenario.

CONCLUSIONI

E’ovviamente fondamentale studiare e approfondire le tematiche delle riforme; non foss’altro per combattere la diffusa ignoranza e incultura istituzionale che questo Paese, in molte sue parti, ha dimostrato ancora di avere. E puntare su quelle realtà che si erano invece dimostrate all’altezza della sfida (a mero titolo esemplificativo, e non esaustivo, penso all’Emilia Romagna, ma anche al Piemonte, o alle città di Bologna e Venezia, e a istituzioni come l’ANCI o la Confindustria).

Ma, al di là dello studio e degli approfondimenti, è la capacità di questo Paese di riformarsi che è in gioco. Riformismo significa visione strategica, cioè guardare lontano ai futuri assetti istituzionali, e pragmatismo, cioè senso pratico, nel perseguire l’obiettivo. Gli ostacoli sono le resistenze conservatrici, talvolta bieche, ma anche le sirene del radicalismo: le une e le altre possono ritrovarsi insieme sul locomotore del treno delle riforme. Con il rischio di arrestare il treno e di provocare non il semplice arresto del Paese, ma il suo inesorabile scivolare all’indietro.

La breve, e per me intensa, esperienza di governo, mi ha riportato alla mente le parole di Benedetto Croce a proposito dell’atteggiamento da tenere sul cammino delle riforme amministrative in genere: un atteggiamento “non certo impaziente, ma fermo e combattente”, quello sì.

Filippo Patroni Griffi

“Studio di fattibilità: come costruire un percorso finalizzato alla costituzione di gestioni associate” – a cura di Legautonomie Lombardia e Dasein (Consulenza Ricerca Formazione) ottobre 2012 ( 906,00 kB )

Scheda di lettura art. 14 DL78/2012 convertito in L122/2010 (Patto di stabilità interno ed altre disposizioni sugli enti territoriali); art. 16 DL138/2011 convertito in L148/2011; modificati da art 19 DL95/2012 convertito in L135/2012 – a cura di Dasein ( 698,50 kB )

Commissione europea – Inforegio

Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione – Dipartimento della Funzione Pubblica

Formez PA

  Banca dati di Indicatori territoriali per le politiche di sviluppo

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