Con il principio della contabilità economico-patrimoniale “accrual” le transazioni e gli altri eventi economici sono rilevanti in bilancio quando si verificano, indipendentemente dal momento in cui si manifestano le relative transazioni finanziarie. Così facendo gli atti e i fatti di gestione sono rilevati contabilmente nei bilanci dei periodi ai quali questi si riferiscono. Con la riforma della contabilità pubblica che sarà introdotta a partire dal 2025, si intende di implementare un sistema di contabilità basato sul principio accrual unico per l’intero settore pubblico, in conformità al percorso delineato a livello internazionale ed europeo per la definizione di principi e standard contabili nelle pubbliche amministrazioni (IPSAS/EPSAS) e in attuazione della Direttiva 2011/85/UE del Consiglio. Un assetto contabile accrual costituisce, infatti, un supporto essenziale per gli interventi di valorizzazione del patrimonio pubblico, grazie ad un sistema di imputazione, omogeneo e completo, del valore contabile dei beni delle pubbliche amministrazioni. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza prevede, tra le riforme abilitanti, la Riforma 1.15: “Dotare le pubbliche amministrazioni di un sistema unico di contabilità economico-patrimoniale  accrual”, che è volta a implementare un sistema di contabilità basato sul principio accrual unitario per la Pubblica Amministrazione. Le attività realizzate con la Riforma puntano, tra l’altro, a introdurre una serie di importanti strumenti per tutta la P.A., tra cui:

• un quadro concettuale, inteso come la struttura concettuale di riferimento che si colloca a monte dell’intero framework contabile;
• un corpus di standard contabili, per ridurre le discordanze tra i diversi sistemi contabili attualmente in uso nelle pubbliche amministrazioni italiane;
• un nuovo piano dei conti multidimensionale, in linea con i principi contabili internazionali (IPSAS/EPSAS).

Le esperienze di molti Paesi dimostrano che i benefici di lungo periodo dell’adozione di schemi di contabilità accrual nelle pubbliche amministrazioni non si limitano al miglioramento della trasparenza e della leggibilità delle informazioni, ma coinvolgono numerosi altri aspetti, fra cui i sistemi di controllo interno, l’analisi dei rischi, la valutazione della performance del settore pubblico e la definizione di politiche fiscali a livello macroeconomico. La nuova contabilità accrual riguarderà tutti gli enti e le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 della legge 196/2009, ivi inclusi gli enti di diritto privato a controllo pubblico.Pertanto, la contabilità accrual dovrà essere adottata da tutti gli enti locali, dalle scuole, da tutto il settore sanitario e dalle organizzazioni pubbliche.Sono escluse le società. Il Quadro Concettuale, vera e propria guida teorica per la definizione dei principi e degli standard per la rendicontazione economica, patrimoniale e finanziaria predisposto in attuazione degli obiettivi individuati nella Determinazione del Ragioniere Generale dello Stato n. 35518 del 5 marzo 2020, dopo essere stata sottoposta a consultazione pubblica dal 1° marzo al 30 aprile 2022, è stata approvata in data 10 ottobre 2022 dal Comitato Direttivo della Struttura di Governance.La proposta di Quadro Concettuale costituisce un documento redatto al fine di stabilire i principi della rendicontazione economica, patrimoniale e finanziaria delle amministrazioni pubbliche per finalità informative generali.I principi introdotti dal Quadro Concettuale indirizzano la statuizione degli standard contabili, fornendo una base comune atta a garantirne omogeneità e coerenza. Tali principi orientano al medesimo tempo le altre fonti tecniche (manuali operativi, eventuali linee-guida e simili), documenti, questi, riguardanti il sistema contabile economico-patrimoniale o la redazione e la pubblicazione dei documenti finanziari per finalità informative generali delle amministrazioni pubbliche. Il Quadro Concettuale non prescrive, tuttavia, regole di rilevazione tecnico-contabile, valutazione e presentazione, nei documenti finanziari, di specifiche operazioni o altri eventi.  I principi definiti nel Quadro Concettuale forniscono una guida agli operatori nella risoluzione di problematiche riguardanti la rilevazione, la valutazione e la presentazione di operazioni o altri eventi nei documenti finanziari, allorquando negli standard vigenti manchi una disciplina specifica. L’enunciazione dei principi di rilevazione, valutazione e presentazione è demandato agli standard contabili e alle altre fonti tecniche. Scarica il Quadro concettuale sul sito della Ragioneria generale dello StatoGli standard contabili italiani (ITAS) sono le regole principali di contabilizzazione a base accrual adottate per la Riforma 1.15 del PNRR. Gli standard contabili, insieme al Quadro Concettuale e alle Linee guida, rappresentano un corpus unico di regole per la rendicontazione e per la redazione del bilancio di esercizio delle amministrazioni pubbliche.

40 12. Oltre alla concessione Sebbene la concessione sia la forma più nota, il PPP contrattuale include altri strumenti flessibili, adatti a specifiche esigenze delle amministrazioni pubbliche.

12.1.Il Leasing finanziario di opere pubbliche (Leasing in costruendo) Il leasing (o locazione finanziaria)  di pubblica utilità. Lo schema in questo caso è trilaterale: una società di leasing (soggetto finanziatore) acquista o finanzia la realizzazione di un’opera da un costruttore e la concede in godimento all’Amministrazione, a fronte del pagamento di un canone. Al termine del contratto, l’ente pubblico può riscattare il bene per diventarne proprietario. L’ente concedente pone a base di gara un progetto di fattibilità e l’aggiudicatario (tipicamente un raggruppamento tra finanziatore e costruttore) si occupa della progettazione esecutiva e della realizzazione. Questo strumento è utile per l’acquisizione di beni standardizzati e opere c.d. fredde cioè non in grado di generare flussi di ricavi utili all’operatore economico: scuole, uffici pubblici, strutture sanitarie. In questo caso, infatti, i ricavi dell’operazione non derivano direttamente dal servizio messo a disposizione ma direttamente dall’Ente che usufruisce del bene e di una parte di servizi (come le manutenzioni). Nella strutturazione dell’operazione avrà particolare rilevanza l’accento posto sul rischio di disponibilità, mancando un vero e proprio rischio di domanda. In altri termini, considerato che la domanda è certa e stabile – si pensi all’esempio della scuola – dovendo il privato accollarsi la maggior parte dei rischi, saranno a suo carico il rischio di costruzione e, appunto, il rischio di disponibilità che si sostanzia per lo più nell’effettuazione dei servizi manutentivi sull’immobile.

41 Ovviamente ogni operazione fa storia a sé, quindi si potrebbero trovare configurazioni differenti: l’importante è che il rischio sia individuato, effettivo e che l’operatore economico se ne faccia carico. In queste tipologie contrattuali, emergono molteplici vantaggi indiretti di un PPP. Ad esempio, se l’Ente pagherà il canone di leasing solo a collaudi effettuati, sarà interesse dell’operatore completare quanto prima i lavori. Allo stesso tempo quest’ultimo, accollandosi il rischio di disponibilità (perché, ad esempio, se la scuola rimane inagibile per un periodo a causa di danni all’impianto elettrico o idrico, l’Ente potrà non pagare la relativa rata, in tutto o in parte) sarà motivato a realizzare un’opera qualitativamente migliore, minimizzando il costo manutentivo e i rischi di inagibilità della stessa. Pertanto, se è vero (com’è vero), che il costo finanziario dell’operazione è superiore rispetto ad un appalto tradizionale, è vero anche che la qualità dell’opera sarà verosimilmente superiore e i tempi saranno minori, oltre ai vantaggi in termini contabili dati dalla possibilità di iscrivere i ratei tra le spese correnti, etc.

12.2.Il contratto di disponibilità Il contratto di disponibilità è invece uno strumento con cui un operatore economico realizza e mette a disposizione dell’Amministrazione un’opera destinata all’uso pubblico, assumendosene la manutenzione e la gestione tecnica a proprio rischio, a fronte di un corrispettivo. L’elemento centrale è il canone di disponibilità che viene pagato dall’Amministrazione solo se e nella misura in cui l’opera è effettivamente e pienamente fruibile. Il rischio del mancato godimento dell’opera è quindi interamente a carico del privato, che ne garantisce la costante funzionalità. Il corrispettivo può includere un contributo in corso d’opera (generalmente non superiore al 50% del costo di costruzione, ma si tratta di una valutazione da effettuare sul caso specifico) e un prezzo finale di trasferimento, se viene previsto che la proprietà dell’opera passi all’Amministrazione al termine del contratto. Questo strumento è ideale per opere in cui la performance tecnica e la costante disponibilità sono l’obiettivo primario dell’ente pubblico (infrastrutture tecnologiche, carceri, archivi).

42 È evidente che l’utilità nell’utilizzo di questi strumenti non può risiedere nella speranza di risparmiare. Sono procedure che, se viste dal punto di vista del solo peso della rata (mutuo vs canone), di certo non possono competere, ad esempio, con un mutuo contratto presso la CDP – Cassa Depositi e Prestiti. Per questo, lo strumento del Public Sector Comparator e la Value Analysis rappresentano dei passaggi fondamentali nella corretta gestione dell’operazione perché evidenziano, dandone un valore economico, tutti i vantaggi diretti e indiretti che il PPP possiede rispetto ad un appalto tradizionale: il minor peso sull’ente che con una sola gara potrà affidare l’intera progettazione, esecuzione e gestione; il trasferimento dei rischi, altrimenti in capo all’Amministrazione; la maggiore qualità costruttiva dell’opera data dall’interesse dell’operatore economico a minimizzare il rischio di disponibilità e così via.

13. La transizione energetica e il PPP In collaborazione con Econ Energy Il PPP si sta rivelando uno strumento utile e necessario per accelerare la transizione energetica, consentendo alle amministrazioni pubbliche di realizzare interventi di efficientamento e di produzione di energia da fonti rinnovabili. 13.1. I contratti di prestazione energetica (EPC) Un Energy Performance Contract (EPC), o contratto di rendimento energetico, è un accordo in cui un fornitore specializzato (Energy Service Company, ESCo) e certificato come tale realizza interventi di miglioramento dell’efficienza energetica di un edificio o di un impianto pubblico come cappotto termico, nuovi infissi, caldaie a condensazione, sostituzione corpi illuminanti… La caratteristica principale dell’EPC è che l’investimento nei sistemi di efficientamento viene ripagato, in tutto o in parte, attraverso i risparmi energetici generati dall’intervento stesso. La remunerazione del privato è quindi direttamente legata alla performance energetica ottenuta con una garanzia di risultato. In questo meccanismo si

43 concretizza il rischio per la ESCo (lo ribadisco, nell’analisi di un’operazione di PPP la definizione del rischio è un passaggio essenziale): se i risparmi non si realizzano (rischio di performance), sarà lei a doverne assorbire l’onere. I ricavi dell’operatore devono essere pagati in funzione del livello di miglioramento dell’efficienza energetica che deve essere misurato, verificato e monitorato per tutta la durata del contratto. Anche qui, forse più che in altri modelli, è fondamentale impostare un sistema efficace di monitoraggio della concessione, una fase troppo spesso dimenticata! Questo modello consente alle Amministrazioni di riqualificare il proprio patrimonio immobiliare a costo quasi nullo, da un lato riducendo le emissioni, dall’altro efficientando consumi e… le fatture del fornitore di energia e/o gas. Bisogna ben considerare che una fluttuazione dei costi energetici, ad esempio per un Comune che non è intervenuto efficientando i propri impianti, è un rischio elevatissimo, capace di mandare in default l’Amministrazione. Ho già visto enti comunali di taglia media veder triplicare le fatture dovute ai sistemi di IP – Illuminazione Pubblica, scaturendo il serio dilemma “Lasciamo la città al buio o tagliamo servizi essenziali?”. Meglio intervenire, per non essere costretti a dover porsi questa domanda.

13.2.PPP per le Comunità Energetiche Rinnovabili (CER) Una Comunità Energetica Rinnovabile (CER) rappresenta un modello innovativo di governance dell’energia e si configura come un soggetto giuridico a sé stante, basato sulla partecipazione aperta e volontaria di una pluralità di attori – cittadini, piccole e medie imprese, enti territoriali e autorità locali – situati in prossimità degli impianti di produzione. L’obiettivo primario di una CER è produrre, consumare e condividere localmente energia generata da fonti rinnovabili, passando da un modello di consumo passivo a un modello di autoconsumo collettivo con partecipazione attiva. I benefici potenziali sono economici (risparmio in bolletta e accesso a incentivi), ambientali (riduzione delle emissioni) e sociali (coesione territoriale e lotta alla povertà energetica).

44 In questo contesto, il PPP emerge come uno strumento strategico specialmente per le iniziative a trazione pubblica. Pur desiderando promuovere una CER sul proprio territorio, a molti enti locali mancano risorse finanziarie, competenze tecniche e capacità gestionale necessarie per sviluppare un impianto di produzione e per orchestrare la complessa architettura della comunità. Sfruttando il potenziale del PPP e agendo come soggetto promotore, un Ente può avviare una procedura di selezione di un operatore economico al quale affidare un pacchetto complesso di prestazioni, tipicamente attraverso un contratto di lungo termine. Il partner privato si assume l’onere di:

1. sviluppare il progetto esecutivo dell’impianto, dimensionandolo sulle esigenze della comunità;

2. apportare il capitale privato necessario alla realizzazione dell’opera, liberando il bilancio pubblico;

3. realizzare l’impianto, spesso su aree o coperture messe a disposizione dall’ente pubblico (tetti di scuole, palazzetti, aree dismesse…);

4. curare la gestione tecnica dell’impianto per tutta la durata contrattuale; 5. gestire il complesso meccanismo di ripartizione e condivisione dell’energia virtuale tra i membri della CER. In questo schema, l’ente pubblico non è un semplice cliente bensì un partner attivo. Il suo ruolo è di aggregatore: facilita la costituzione della CER, promuove l’adesione di cittadini ed imprese e vigila sul perseguimento dei benefici sociali e ambientali per il territorio che rappresentano il vero valore aggiunto dell’operazione pubblica. L’operatività di questi modelli di PPP può assumere diverse forme concrete. In molte iniziative, l’ente pubblico funge da consumatore trainante, mettendo a disposizione i tetti dei propri edifici per l’installazione di impianti fotovoltaici da parte del partner privato. L’energia prodotta serve primariamente a coprire i fabbisogni energetici delle utenze pubbliche che rappresentano il volume di consumo principale e più stabile della CER. L’energia eccedente viene poi condivisa con gli altri membri della comunità (cittadini e imprese locali) che si uniscono alla CER. Il partner privato ottiene la sua remunerazione dalla gestione dell’impianto e dai flussi economici derivanti dalla condivisione dell’energia. In contesti più ampi, il PPP può prevedere che il partner privato non si limiti a realizzare un unico grande impianto pubblico. Il suo mandato può includere anche il supporto attivo ai cittadini e alle imprese che desiderano installare piccoli impianti sui propri tetti come abitazioni private, capannoni artigianali. Il partner privato agisce quindi come abilitatore: offre un soluzioni chiavi in mano e gestisce l’integrazione di questa miriade di piccoli impianti distribuiti all’interno dell’unica CER, massimizzando l’efficienza della condivisione a livello di quartiere o di intero comune. Nonostante l’indubbio potenziale strategico, l’applicazione del PPP alle CER incontra due ostacoli significativi che ne hanno limitato la diffusione su larga scala. La prima criticità è di natura economico-finanziaria perché i grandi operatori infrastrutturali e i fondi di investimento sono generalmente abituati a operazioni utility-scale: progetti di grande taglia con flussi di ricavi standardizzati e architettura contrattuale definita. Al contrario, le CER sono intrinsecamente locali, frammentate e di piccola scala. I flussi di ricavi generati sono spesso percepiti come non sufficientemente remunerativi. La strutturazione di un PPP, la gestione di una gara pubblica e soprattutto la gestione della governance partecipativa della CER (con decine o centinaia di membri tra cittadini e PMI) richiedono un dispiego di risorse legali, amministrative e finanziarie che per un grande operatore risulta sproporzionato rispetto ai ritorni economici attesi. Di conseguenza, fino ad oggi, queste iniziative si sono rivelate un terreno più fertile per operatori di dimensioni minori, ESCo locali o imprese del territorio. Questi soggetti con strutture di costo più snelle e una maggiore integrazione con il tessuto sociale locale riescono a trovare un equilibrio economico nell’operazione che sfugge ai grandi player nazionali. La seconda criticità riguarda la struttura stessa della CER quando è promossa da un ente pubblico. Per garantire il controllo pubblico e il perseguimento degli interessi collettivi, la forma giuridica scelta per la

46 Comunità (spesso una fondazione di partecipazione, un’associazione o una cooperativa) prevede quasi sempre la presenza diretta dell’ente pubblico negli organi decisionali. Se da un lato questo è garanzia di trasparenza, dall’altro introduce elementi di rigidità e potenziale farraginosità gestionale che mal si conciliano con l’agilità richiesta a un soggetto che opera sul mercato dell’energia:

1. per l’operatore economico privato dover sottoporre decisioni operative o commerciali a meccanismi decisionali che coinvolgono la macchina amministrativa pubblica può rappresentare un forte rallentamento e un’incertezza operativa;

2. per l’Amministrazione trovarsi coinvolta nella gestione quotidiana di un soggetto tecnico-commerciale come la CER significa assumersi un onere gestionale complesso e spesso estraneo alle sue competenze tradizionali. Quindi, come sempre, la bontà o meno dello strumento dipende dal fine e da come viene utilizzato: un martello è utile quando pianta i chiodi, mentre è dannoso contro una mano (il fine) o se viene maneggiato al contrario (il come). Sebbene il PPP rappresenti la via maestra per l’avvio di CER, il suo successo dipende dalla capacità di strutturare modelli contrattuali e di governance che trovino il delicato equilibrio tra efficienza operativa privata e il necessario controllo pubblico.

13.3.Illuminazione pubblica ed efficienza della Pubbblica Amministrazione 13.3.1.Illuminazione pubblica e recupero di efficienza energetica sul building La modernizzazione dell’illuminazione pubblica e il recupero di efficienza energetica negli edifici rappresentano due tra le applicazioni più naturali del Partenariato Pubblico-Privato nel contesto della transizione energetica. Si tratta infatti di due ambiti caratterizzati da consumi elevati, fabbisogni tecnologici diffusi e un impatto diretto sulla spesa corrente dell’amministrazione pubblica.

47 Al tempo stesso, offrono un vantaggio determinante ai fini del PPP: la possibilità di misurare e verificare con precisione la performance energetica, condizione necessaria per trasferire al privato un rischio effettivo e non solo nominale. Misurare il risparmio energetico nell’illuminazione è semplice e poco dispendioso perché non è così influenzato da fattori esterni (es. inverni freddi, variabilità produzione fotovoltaico anno su anno o mese su mese).

13.3.2.Illuminazione pubblica: efficienza energetica, sicurezza e continuità del servizio Nel settore dell’illuminazione pubblica, il PPP si è affermato come modello particolarmente efficace, soprattutto quando articolato in un contratto di prestazione energetica. La sostituzione dei corpi illuminanti con tecnologia LED, l’adeguamento normativo degli impianti e l’introduzione di sistemi di controllo/programmazione da remoto generano risparmi energetici significativi e migliorano contestualmente sicurezza, qualità del servizio e continuità di esercizio. Il rischio operativo si manifesta principalmente come rischio di disponibilità, legato all’obbligo del concessionario di garantire un determinato livello di illuminamento e un tempo massimo di ripristino dei guasti. In caso di mancato rispetto degli standard, si applicano penali e riduzioni del canone: è proprio questo meccanismo che consente di qualificare il contratto come PPP. Il privato è quindi incentivato a progettare e installare apparecchiature efficienti e durevoli, a organizzare un servizio di manutenzione tempestivo e a investire in soluzioni di monitoraggio evolute che riducano il rischio di interruzioni. A differenza di un appalto di mero relamping, l’approccio PPP integra in un’unica operazione progettazione, investimento, gestione tecnica e rendicontazione dei livelli di performance: ciò permette di controllare sia i consumi sia l’intero ciclo di vita dell’impianto.

13.3.3. Efficientamento energetico degli edifici pubblici Gli edifici pubblici (scuole, impianti sportivi, biblioteche, municipi…) costituiscono uno dei principali centri di spesa energetica per i Comuni. Intervenire su involucro, impianti termici, sistemi di controllo e   generazione da fonti rinnovabili consente di ridurre in modo duraturo i costi di esercizio e di mitigare l’esposizione ai rischi legati alla volatilità dei prezzi dell’energia. Nel contesto del PPP, questi interventi si collocano tipicamente all’interno di contratti con garanzia di risultato (EPC) nei quali l’operatore economico assume un rischio di performance energetica: se i risparmi non si realizzano nei livelli pattuiti, ne sopporterà l’onere. In questo caso, il Piano Economico-Finanziario svolge la funzione di vera bussola dell’operazione: i risparmi attesi, verificati tramite metodologie di misura e verifica condivise, costituiscono la base della sostenibilità economico finanziaria del progetto. Inoltre, la competenza tecnica dell’operatore economico – dall’audit energetico alla progettazione degli interventi, fino alla gestione e manutenzione degli impianti – consente di ottimizzare le soluzioni in un’ottica di life cycle costing analysis, riducendo i costi di gestione nel lungo periodo e migliorando la qualità del servizio a favore degli utenti.

13.3.4.L’integrazione dei servizi energetici: un’unica strategia per la città Sempre più spesso le Pubbliche Amministrazioni scelgono di integrare illuminazione pubblica ed efficienza energetica degli edifici in un’unica operazione di PPP. Questo approccio consente di razionalizzare gli investimenti, uniformare gli standard tecnologici (anche ai fini della semplicità manutentiva), ridurre la frammentazione degli appalti e affidare ad un unico soggetto la responsabilità del servizio energetico complessivo. Dal punto di vista pubblico, i benefici principali sono tre:

1. maggiore programmabilità della spesa contando sui canoni stabili e correlati a livelli di performance verificabili;

2. riduzione del rischio operativo in capo all’Ente, trasferito al concessionario sulla base di parametri chiari e misurabili;

3. accesso ad investimenti immediati senza dover attendere risorse in conto capitale. Per il privato, il vantaggio è la possibilità di operare su una scala più ampia e coerente che consente economie gestionali e un miglior bilanciamento dei rischi nel tempo.

49 13.3.5.Conclusioni Illuminazione pubblica ed edifici rappresentano due ambiti nei quali il PPP permette di combinare in modo efficace gli obiettivi di interesse pubblico con l’efficienza tecnica e gestionale del privato. La natura misurabile dei risparmi energetici, la possibilità di trasferire un rischio di performance e la forte componente operativa fanno di questi interventi un terreno ideale per modelli di partenariato in grado di generare valore nel lungo periodo. Una corretta impostazione contrattuale, un PEF solido e verificabile e un sistema di monitoraggio rigoroso consentono alla Pubblica Amministrazione di ottenere risultati certi e duraturi, riducendo costi, migliorando la qualità dei servizi e contribuendo in modo concreto agli obiettivi di transizione energetica. 14. Discipline speciali: sport e beni culturali Esistono discipline speciali di PPP per settori con caratteristiche peculiari, al fine di semplificare le procedure e incentivare gli investimenti privati in ambiti che rischiano di essere poco attrattivi per il mercato oppure consentire ad operatori poco strutturati e magari con capacità finanziarie limitate di dar vita a progetti di più ampia portata.

14.1.La realizzazione di impianti sportivi con il DLgs 38/2021 La gestione, l’ammodernamento e la costruzione di impianti sportivi rappresentano una sfida complessa per la maggior parte degli enti pubblici. Si tratta di infrastrutture ad alto valore sociale ma spesso a bassa redditività diretta e con costi di manutenzione elevati. Per superare questa impasse, è stata introdotta una disciplina specifica che mira ad attrarre capitali privati attraverso una corsia preferenziale per il PPP. Partiamo da un presupposto operativo fondamentale: la predisposizione di una proposta di PPP per un operatore economico è un’attività complessa, lunga e costosa che gli impone di investire  ingenti risorse e di rivolgersi a specialisti (legali, tecnici, in materia economico-finanziaria…) prima ancora di sapere se l’opera si realizzerà. La normativa speciale per gli impianti sportivi è disegnata proprio per ridurre questo rischio iniziale del proponente, attraverso un processo a step successivi di approfondimento. Il legislatore ha previsto un processo scandito da passaggi formali di confronto e approvazione che consentono al privato di calibrare il proprio investimento in base al livello di certezza sulla buona riuscita del progetto. Il percorso, in sintesi, prende avvio da uno studio di fattibilità e passa per un confronto e valutazione pubblica. Dopo aver ottenuto il via libera dall’Amministrazione (che riconosce il pubblico interesse della proposta), il privato è incentivato a sviluppare la documentazione completa. Al termine del percorso, il proponente deposita un set documentale del tutto simile a quello di una classica proposta di Project Financing e, sulla base del progetto presentato e approvato, l’Amministrazione indice una gara per l’affidamento della concessione. L’obiettivo di queste operazioni non è quasi mai il semplice rifacimento del campo da gioco o della piscina. L’obiettivo è la sostenibilità economica nel lungo termine. Un impianto sportivo moderno raramente si ripaga solo con i biglietti delle partite, gli abbonamenti o le quote di iscrizione. Il modello di PPP vincente in questo settore è quello del mixed-use che integra l’infrastruttura sportiva con attività ancillari a più alta redditività. Ovviamente, tutto sarà proporzionale al valore e dimensione dell’operazione, alla tipologia di attività svolte nell’impianto… Ad ogni modo, spesso sono i flussi di cassa generati da queste attività extra-sportive a garantire l’equilibrio del PEF. Questi ricavi commerciali ripagano l’investimento iniziale e di fatto sussidiano la funzione pubblica dell’impianto, permettendo al Comune di ottenere un’infrastruttura moderna, ben gestita e al contempo garantire tariffe agevolate per le associazioni sportive locali o per le scuole, anziani… Infine, va sottolineato che la disciplina prevede procedure estremamente semplificate che possono arrivare fino all’affidamento diretto per gli interventi proposti da associazioni e società sportive non a fine di lucro.

51 Questo approccio pragmatico riconosce il valore sociale dello sport e mira a facilitare la gestione e la piccola manutenzione degli impianti minori da parte degli stessi soggetti che li utilizzano quotidianamente.

14.2.Partenariato Speciale e valorizzazione dei beni culturali Il nostro patrimonio culturale è una risorsa immensa, ma anche un onere gestionale ed economico che spesso supera le capacità dei singoli enti pubblici. Per rispondere a questa sfida, è stata introdotta una forma innovativa di collaborazione:

il Partenariato Speciale Pubblico-Privato (PSPP). Non si tratta di una classica concessione di servizi sul modello della c.d. legge Ronchey ma, anzi, ne rappresenta il superamento concettuale e operativo. Per decenni, il modello prevalente è stato quello transazionale: l’ente pubblico esternalizzava in appalto o concessione singoli servizi (bookshop, caffetteria, visite guidate) ad un operatore che riceveva un corrispettivo o pagava un canone in cambio della gestione di un’attività. Questo approccio ha mostrato i suoi limiti, rivelandosi spesso inadatto a stimolare una vera rigenerazione, oltre ad essere inadeguato per tutti i luoghi di cultura lontani dai grandi flussi turistici. Nel PSPP cambia la prospettiva: da contratto a titolo oneroso (scambio di prestazioni) a contratto a titolo gratuito e collaborativo. Questo cosa significa in pratica?

• Nessun corrispettivo pubblico L’Amministrazione non paga il partner privato per la sua attività.

• Sostenibilità La remunerazione del privato deriva esclusivamente dalla sua capacità di generare ricavi dalle attività di valorizzazione che lui stesso ha proposto: bigliettazione, organizzazione di mostre ed eventi, servizi innovativi al pubblico, vendita di prodotti, ristorazione…

• Approccio olistico L’oggetto non è più il singolo servizio, ma un progetto condiviso di valorizzazione del bene culturale nella sua interezza.

52 • Finalità rigenerativa Il focus si sposta dalla gestione di servizi standardizzati alla rifunzionalizzazione di beni sottoutilizzati o in disuso, con un forte accento sull’innovazione e sull’impatto sociale. L’obiettivo è cambiare il ruolo delle parti senza più un controllore (la P.A.) e un fornitore (il privato), ma due partner che co-progettano e co-gestiscono un’iniziativa culturale. La procedura di attivazione del Partenariato Speciale ha dei profili di semplificazione rispetto allo standard del PPP, pur nel rispetto dei principi fondamentali di trasparenza, concorrenza e accesso al mercato. Il percorso si articola in più fasi:

• Analisi interna dell’ente Come consiglio sempre, l’Amministrazione non può essere passiva ma è preferibile che vi sia a monte un’analisi approfondita del bene, la definizione chiara degli obiettivi strategici di valorizzazione e la stesura di un documento progettuale di base.

• Avviso pubblico per cercare i partner Deve indicare obiettivi, durata della collaborazione, requisiti di partecipazione e criteri di valutazione delle proposte.

• Valutazione (non solo economica) La selezione non si basa sul fattore economico ma sulla qualità progettuale, coerenza, innovazione, sostenibilità finanziaria e, soprattutto, impatto positivo sul territorio e sulla comunità locale, con un occhio di riguardo per l’inclusione sociale.

• Co-progettazione e accordo Individuato il partner si apre una fase finale di co-progettazione per affinare i dettagli del progetto e nella stesura di un accordo di partenariato che disciplina gli obblighi reciproci e la durata. Elemento chiave è la creazione di un Organismo di collaborazione paritetico (una sorta di cabina di regia congiunta) che guiderà il progetto, monitorando i risultati e decidendo eventuali aggiustamenti in corso d’opera. Non vorrei però trarre in inganno, accentuando la natura gratuita del contratto o il valore non dominante dell’elemento economico ai fini dell’affidamento: l’aspetto economico è centrale per la riuscita dell’operazione!

53 Le leve principali per garantire l’equilibrio economico-finanziario sono:

• Canone d’uso L’Amministrazione può richiedere un canone per l’utilizzo dei locali, da determinarsi tenendo conto dello stato dell’immobile, degli investimenti richiesti al privato e delle finalità sociali del progetto.

• Royalties Il partner privato trattiene gli incassi dei servizi e versa all’amministrazione una royalty, ovvero una percentuale sugli incassi generati. La chiave è trovare il giusto mix tra questi elementi per rendere l’iniziativa sostenibile per entrambi i partner. Le linee guida dedicano un’attenzione speciale agli Enti del Terzo Settore (ETS). In coerenza con il principio di sussidiarietà orizzontale, l’Amministrazione si trova di fronte a una doppia scelta: attivare un partenariato speciale classico aperto a tutti (imprese, fondazioni) o attivare un partenariato speciale dedicato esclusivamente agli ETS. Questa seconda opzione permette di valorizzare la finalità sociale intrinseca di associazioni e imprese sociali, riconoscendole come partner naturali per progetti culturali a forte impatto sulla comunità. Come emerge chiaramente anche qui, il PSPP spinge la Pubblica Amministrazione a evolversi: da mero concedente di spazi o committente di servizi a regista attivo di processi di sviluppo culturale condivisi. La sfida sta proprio nell’abbracciare la logica collaborativa, investendo in una seria progettazione iniziale e gestendo il rapporto con il partner in un’ottica di fiducia. 15. Concessioni demaniali L’utilizzo del PPP nel settore delle concessioni demaniali, in particolare quelle marittime (vedi spiagge), è un terreno tanto affascinante quanto insidioso e complesso. Non si tratta solo di costruire un’infrastruttura ma di gestire un bene pubblico scarso, di alto valore economico e sociale, spesso già in uso. Il tutto con l’obiettivo di riqualificarlo e aumentarne il valore pubblico.

54 L’idea di base è che un operatore economico (magari il concessionario uscente o uno nuovo) possa proporre all’amministrazione comunale un progetto di investimento in cambio di una concessione di lunga durata. L’investimento deve ovviamente avere una chiara finalità pubblica. In questo contesto, con il PPP l’Amministrazione ha la possibilità di perseguire un obiettivo più ambizioso della mera cessione in gestione di un tratto di litorale (magari ricavandone pure cifre irrisorie): la riqualificazione profonda del bene, finanziata e realizzata dal privato. Il presupposto è che l’Amministrazione non stia cercando un semplice gestore che pulisca la spiaggia e affitti ombrelloni, ma un partnerinvestitore. L’Ente mette a disposizione il bene (la spiaggia), mentre il privato si impegna a realizzare un progetto di investimento significativo. L’operatore privato non si limita a gestire l’esistente, ma può proporre un piano per demolire strutture obsolete e non a norma; 5. costruire nuovi manufatti (stabilimenti, bar, ristoranti) con criteri di alta qualità architettonica e sostenibilità (strutture in legno amovibili, pannelli solari, sistemi di recupero delle acque…); 6. realizzare opere di difesa della costa (il ripascimento dell’arenile o la manutenzione di barriere); 7. migliorare la fruibilità pubblica, garantendo varchi di accesso liberi, percorsi per persone con mobilità ridotta o aree di spiaggia libera attrezzata. L’Ente ottiene una riqualificazione del proprio lungomare, un miglioramento dei servizi turistici e magari la soluzione a un problema di degrado. Trasferisce inoltre al privato tutto il rischio di costruzione e di mercato. Questo modello è potente ma irto di sfide. La giurisprudenza e le autorità di vigilanza sono estremamente attente su questo fronte, proprio a causa della scarsità del bene “spiaggia”. Inoltre, si tratta di un ambito molto delicato dal punto di vista politico. Anche qui, la selezione del partner non dovrebbe basarsi solo sul canone offerto all’Ente ma deve privilegiare la qualità del progetto: sostenibilità ambientale, integrazione con il paesaggio, livello dei servizi offerti, effettiva capacità del privato di sostenere finanziariamente l’investimento promesso.

55 CONCLUSIONI IL FUTURO DELLA COLLABORAZIONE PUBBLICO-PRIVATO In queste pagine ho esplorato il Partenariato Pubblico-Privato provando a sbrogliare i suoi numerosi nodi e renderlo quanto più digeribile possibile, soprattutto alle Pubbliche Amministrazioni e agli operatori che ancora non hanno avuto esperienze in proposito. Non esistono formule magiche, ma solo un insieme strutturato di strumenti, principi e procedure che possono liberare un enorme potenziale per la crescita del Paese, se applicati con rigore e visione. Dalla definizione dei suoi pilastri fondamentali (lungo termine, finanziamento privato, trasferimento del rischio), all’analisi del suo motore finanziario (ossia il Project Financing), abbiamo visto come il PPP sposti il paradigma classico, dall’acquisto di un’opera all’acquisto di un risultato. Ho analizzato il ruolo della gestione dei rischi e l’importanza della Convenzione e della sua Matrice dei rischi, della solidità del Piano Economico-Finanziario. Ho sorvolato sulle procedure di affidamento ed evidenziato l’importanza di un quadro contrattuale robusto, capace di governare il rapporto nel lungo periodo, indipendentemente dagli imprevisti che, per quanto imprevisti nel come e nel quando, possiamo dire essere certi nel se. Infine, ho evidenziato quanto il PPP sia flessibile e capace di adattarsi a esigenze specifiche, dal leasing di opere pubbliche ai contratti di disponibilità, motore per la transizione energetica con gli EPC e strumento di valorizzazione di settori importanti come lo sport e i beni culturali. Ora, la sfida che ci attende è duplice. Per le Pubbliche Amministrazioni si tratta di sviluppare competenze interne per consentire loro di essere attrici preparate ed esigenti, in ^ ^ 56 grado di programmare, regolare e controllare operazioni complesse, lasciando il ruolo di semplici stazioni appaltanti per abbracciare quello di manager di servizi pubblici. Per il settore privato, in modo uguale e opposto, la sfida è andare oltre la logica del mero esecutore per diventare un partner industriale e finanziario, pronto a investire, innovare e assumersi responsabilità, con i conseguenti benefici economici. Sono convinto che molto del futuro di opere e servizi pubblici si possa costruire su questo terreno. La collaborazione tra pubblico e privato non è un’opzione ma una necessità strategica. Costruire questo futuro richiede fiducia, competenze, trasparenza e un quadro di regole chiare e stabili, oltreché obiettivi condivisi. Come operatori di questo settore, è questo l’impegno che dobbiamo assumerci ogni giorno per trasformare i progetti in progresso reale per la collettività.

30 8. Le procedure di affidamento L’avvio di un’operazione di PPP può seguire percorsi procedurali distinti, a seconda di chi prende l’iniziativa: l’ente pubblico o l’operatore privato. 8.1. L’iniziativa p’ubblica L’iter prevede queste fasi:

• Programmazione Dopo aver condotto una valutazione preliminare di convenienza, l’Ente inserisce l’intervento nel proprio programma triennale delle esigenze pubbliche da soddisfare tramite PPP, all’interno del programma triennale delle opere.

• Progettazione e gara L’Amministrazione redige almeno un Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica (PFTE), uno schema di contratto e un Piano Economico-Finanziario di massima (una sorta di sintesi del PEF). Sulla base di questi documenti, pubblica un bando di gara per l’affidamento della concessione.

• Aggiudicazione Gli operatori economici competono, presentando offerte basate sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (vengono valutate sia la qualità della proposta tecnica sia le condizioni economiche). L’ente può anche condurre negoziazioni con gli offerenti per ottimizzare le soluzioni proposte, solitamente attraverso un processo di dialogo competitivo. In questo modello, è l’Ente pubblico a definire le fondamenta del progetto, chiedendo al mercato di proporre la soluzione migliore per realizzarlo. La casistica è varia e le motivazioni possono essere molte. Si può però dire che in questo caso l’elemento di maggiore interesse per l’Ente, che giustifica la scelta, è il trasferimento del rischio e la possibilità di attrarre capitali privati per il finanziamento dell’opera e della successiva 31 sua gestione. Mentre la capacità innovativa del mercato degli operatori economici avrà meno spazio per esprimersi, avendo stabilito a monte un progetto, le condizioni contrattuali e un PEF di massima.

8.2. La procedura a cosiddetta iniziativa privata: la finanza di progetto Il Codice prevede anche un percorso alternativo, denominato finanza di progetto, che valorizza l’iniziativa e la capacità propositiva del settore privato. In questo caso, un operatore economico (promotore) può presentare spontaneamente all’Amministrazione una proposta per la realizzazione di un’opera o di un servizio, anche se non previsto nella programmazione dell’ente. La proposta deve essere completa e contenere un Progetto di fattibilità, una bozza di Convenzione e un Piano Economico-Finanziario asseverato, oltre alle caratteristiche del servizio e della gestione (Piano della gestione). In alternativa, può essere l’ente concedente a sollecitare il mercato chiedendo la presentazione di proposte su interventi già programmati, pubblicando un avviso esplorativo.

8.3. Dalla proposta alla gara: i passaggi fondamentali Ricevuta una o più proposte, l’ente concedente avvia un iter che prevede: • valutazione della proposta sotto i profili tecnico, giuridico, economico-finanziario e di corretta programmazione della proposta di servizi;

• dichiarazione di interesse pubblico della proposta da parte dell’Amministrazione. Valutandola positivamente nei suoi contenuti, l’Amministrazione anticipa una valutazione di corrispondenza della proposta alle effettive esigenze dell’Ente e del contesto sociale che rappresenta. Superato questo vaglio, la proposta è resa pubblica con invito agli altri operatori a presentare proposte concorrenti entro un termine stabilito;

32 • valutazione comparativa alla scadenza del termine. L’ente confronta tutte le proposte pervenute e individua quella che risponde meglio ai propri fabbisogni. Può comunque chiedere al proponente selezionato di apportare alcune modifiche per ottimizzare il progetto;

• gara attraverso la quale il progetto di fattibilità del proponente selezionato viene posto a base della gara per l’affidamento della concessione. In potenza, questa procedura stimola l’innovazione e consente alle Amministrazioni di beneficiare della creatività e delle analisi del mercato privato fin dalla fase di ideazione del progetto. 9.Il quadro contrattuale

9.1. La funzione della Convenzione La Convenzione è il contratto che disciplina nel dettaglio i rapporti tra l’ente concedente e il concessionario per l’intera durata del rapporto. Non è un semplice accordo ma uno strumento di governance che deve essere redatto e valutato con grande cura. La sua funzione è definire un quadro di regole chiare e stabili nel tempo, in grado di proteggere gli interessi delle parti coinvolte (inclusi i finanziatori) e di adattarsi ad eventi futuri non prevedibili al momento della stipula (che, lo diciamo per esperienza, sono la maggior parte degli eventi che, in concreto, avverranno).

9.2. Clausole essenziali: durata, penali, garanzie e meccanismi di revisione Una Convenzione di PPP ben strutturata deve contenere una serie di clausole fondamentali.

• Durata La durata del contratto non è arbitraria e va determinata in funzione del tempo necessario al concessionario per recuperare i propri investimenti e ottenere un’equa remunerazione del capitale.

33 Non sono ammesse proroghe, salvo casi eccezionali legati alla revisione (riequilibrio) del Piano Economico-Finanziario per eventi straordinari.

• Obblighi e livelli di servizio Il contratto deve descrivere le prestazioni che il privato è tenuto a fornire e i livelli qualitativi e quantitativi da garantire (Service Level Agreement – SLA e Key Performance Index – KPI). Questa previsione costituisce la base per il sistema di monitoraggio e controllo.

• Penali e meccanismi di pagamento Collegati a SLA e KPI, il contratto deve prevedere un sistema di penali che riduce il corrispettivo dovuto al concessionario (canone o altra forma di pagamento) o si attivano altre forme di garanzia per l’Ente in caso di inadempienze o di mancato rispetto degli standard di servizio. Questo meccanismo è essenziale per garantire che il rischio di disponibilità sia effettivamente trasferito al privato.

• Allocazione dei rischi Come già abbiamo spiegato, la Convenzione deve recepire (o meglio, guidare) l’allocazione dei rischi definita nella Matrice dei rischi, specificando le responsabilità di ciascuna parte in caso di eventi che incidono sull’esecuzione del contratto (in senso positivo o negativo).

• Garanzie Il contratto deve prevedere diverse forme di garanzia che il concessionario deve prestare, sia per la corretta esecuzione dei lavori sia per l’adempimento degli obblighi gestionali durante l’intera durata del rapporto.

• Revisione e riequilibrio del PEF Il contratto deve prevedere una procedura chiara per la revisione dell’equilibrio economico-finanziario in caso di eventi sopravvenuti non imputabili al concessionario e non puntualmente prevedibili al momento della sottoscrizione. Vale ribadire che il riequilibrio, a seconda degli eventi, può essere a favore del concessionario o anche dell’ente concedente.

• Cessazione anticipata Vengono disciplinate le cause di risoluzione del contratto (come un grave inadempimento) e di recesso (motivi di pubblico interesse), specificando gli indennizzi dovuti al concessionario nelle diverse circostanze.

34 10. La fase di esecuzione e gestione

10.1.Monitoraggio e controllo da parte dell’ente pubblico Firmato il contratto e avviata l’esecuzione, il ruolo dell’ente concedente diventa principalmente di controllore della corretta esecuzione del contratto. L’Amministrazione non può e non deve disinteressarsi del progetto, ma esercitare un’attenta e costante attività di monitoraggio e controllo per assicurare che il partner privato adempia a tutti i suoi obblighi contrattuali. Questa attività di vigilanza si concentra su due aspetti principali:

• controllo tecnico-qualitativo per verificare che l’opera sia realizzata e gestita nel rispetto degli standard di qualità e delle specifiche prestazionali definite nel contratto. Vale ricordare che nella fase di (eventuale) esecuzione di lavori, l’Ente ha al suo fianco il Direttore dei Lavori (o un ufficio di Direzione Lavori), mentre in fase di gestione può attivarsi la funzione di DEC (Direttore dell’Esecuzione del Contratto);

• controllo economico-finanziario che monitora la permanenza dell’equilibrio economico-finanziario e che il rischio operativo rimanga effettivamente allocato in capo al concessionario. Per legge, l’operatore economico è tenuto a fornire all’ente concedente le informazioni necessarie per svolgere questa funzione di controllo. In ogni caso, sarà bene specificare nella Convenzione i report che il concessionario è tenuto a presentare e con quale cadenza temporale.

10.2.Il ruolo del RUP A garanzia dell’efficacia, efficienza e conformità normativa di tutto il processo, la legge affida le funzioni di coordinamento e controllo a una figura chiave: il/la Responsabile Unico/a del Progetto (RUP).

35 Il/la RUP è un/a dipendente dell’ente concedente in possesso di adeguate competenze professionali che agisce come punto di riferimento per tutte le fasi del progetto: programmazione, affidamento ed esecuzione. Durante la fase esecutiva, il suo compito è coordinare e controllare l’operato del concessionario sotto il profilo tecnico e contabile, verificando costantemente il rispetto di SLA e KPI. La sua azione è richiesta per il corretto adempimento del contratto e, si auspica, per il successo dell’operazione.

10.3.Subappalti e soggetti terzi Di norma, il concessionario (come l’appaltatore) è tenuto ad eseguire in proprio le prestazioni oggetto del contratto. Tuttavia, è ammesso il ricorso al subappalto per una parte delle obbligazioni, nel rispetto delle norme generali previste dal Codice dei contratti pubblici. A differenza del subappalto, lavori e servizi si considerano eseguiti in proprio anche se affidati direttamente ai soci della SPV, a condizione che posseggano i requisiti necessari. Nella stesura del bando, l’ente concedente può anche prevedere che per alcuni servizi accessori il concessionario debba avvalersi di operatori economici terzi, promuovendo così l’apertura del mercato e la partecipazione di piccole e medie imprese. 11. Gestire il cambiamento e la fine del rapporto

11.1.La revisione del contratto I contratti di PPP sono accordi di lungo periodo, pertanto nel corso della loro durata possono verificarsi eventi imprevisti di ogni genere in grado di alterare l’equilibrio originario e che non potevano essere previsti al momento della redazione e successiva sottoscrizione del contratto.

36 Vale la pena ricordare che l’evento imprevisto non è quello che statisticamente accade meno! Non conosciamo che evento sarà, né quando avverrà, né quali conseguenze avrà ma possiamo essere certi (o quasi) che avverrà. Pertanto, il buon contratto non sarà quello che precisa in maniera pedissequa ogni possibile evento dei prossimi anni perché quell’elenco sarà inesorabilmente sbagliato. Il buon contratto sarà invece quello capace di mettere a disposizione delle parti gli strumenti più adeguati a gestire in modo ordinato e chiaro ogni possibile evento. Il Codice già offre soluzioni di revisione del contratto per far fronte a tali circostanze. Innanzitutto, la revisione è possibile solo al verificarsi di eventi sopravvenuti, straordinari, imprevedibili non imputabili al concessionario, che incidano in modo significativo sull’equilibrio economico-finanziario, includendo in questo anche cambiamenti normativi o regolatori che alterino i presupposti dell’operazione. L’obiettivo della revisione non è annullare il rischio del privato. Come scritto sopra, il PPP deve essere trattato come un’iniziativa di natura imprenditoriale con un sincero trasferimento del rischio e dei relativi guadagni in capo all’operatore economico. Pertanto, la revisione ha lo scopo di ricondurre il contratto ai livelli di equilibrio e di traslazione del rischio pattuiti al momento della stipula, nella misura strettamente necessaria a ripristinare le condizioni iniziali, che le parti hanno accettato. La revisione non deve mai alterare la natura della concessione o essere così significativa da richiedere una nuova gara. Per i contratti di maggiore rilevanza, inoltre, la proposta di revisione deve essere comunque sottoposta al parere del NARS. Se le parti non trovano un accordo sul riequilibrio, possono recedere dal contratto. In questo caso, al concessionario spetta un indennizzo per gli investimenti realizzati e i costi sostenuti; in linea di massima, non per il mancato guadagno.

37 11.2.La cessazione anticipata del rapporto: risoluzione e recesso Il rapporto contrattuale può interrompersi prima della sua scadenza naturale per diverse cause.

• Inadempimento La risoluzione è dichiarata dall’Ente in caso di gravi inadempienze da parte del concessionario – ad esempio modifiche sostanziali non autorizzate o perdita dei requisiti – o da una delle parti secondo le regole del Codice Civile. Il contratto deve prevedere i criteri per il calcolo dell’eventuale indennizzo e delle penali.

• Risoluzione normata dal Codice Tale scenario avviene quando: 1. la concessione ha subìto una modifica che avrebbe richiesto una nuova procedura di aggiudicazione della concessione; 2. al momento dell’aggiudicazione della concessione, il concessionario si trovava in una delle situazioni che comportano l’esclusione dalla procedura di aggiudicazione della concessione;

3. la Corte di giustizia dell’Unione europea constata che lo Stato membro ha aggiudicato la concessione in oggetto senza adempiere gli obblighi previsti dai trattati europei e dalla direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014. • Recesso per motivi di pubblico interesse L’ente concedente può sempre recedere dal contratto per ragioni di pubblico interesse. Il pubblico interesse va inteso come l’utilità collettiva e sociale che la Pubblica Amministrazione è chiamata a perseguire. Pertanto, è necessaria una valutazione accurata del contrasto tra il permanere del partenariato e il perseguimento dell’obiettivo da parte dell’Ente. In questo caso, il concedente sarà tenuto a corrispondere al concessionario un indennizzo completo a copertura:

1. del valore delle opere realizzate al netto degli ammortamenti;

38 2. dei costi sostenuti e da sostenere a causa del recesso (ad esempio, le penali per risolvere i contratti di finanziamento); 3. del mancato guadagno calcolato in una percentuale degli utili previsti dal PEF, da esplicitare nel bando di gara. Queste somme dovranno essere destinate innanzitutto a soddisfare i crediti dei finanziatori.

11.3.Il subentro nel contratto e la tutela dei finanziatori A ulteriore tutela della continuità dell’opera e dei finanziatori, la legge prevede un meccanismo di subentro. In caso di risoluzione per inadempimento del concessionario, prima di sciogliere definitivamente il rapporto, l’ente concedente deve comunicarlo ai finanziatori. Questi ultimi hanno facoltà di indicare un nuovo operatore economico, in possesso dei requisiti necessari, che subentri nel contratto e prosegua l’esecuzione dell’opera, sanando l’inadempimento. Il subentro diventa efficace con il consenso dell’ente concedente. Noto come step-in right, questo istituto rappresenta una garanzia solida per rendere i progetti PPP più sicuri e attraenti per il sistema creditizio. Tutte queste tutele verso i finanziatori sono utili a generare attrattività verso questo genere di operazioni che hanno inevitabilmente un livello di rischio estremamente elevato. Pertanto, una parte determinante di ogni progetto di finanza è il cosiddetto security package, volto a garantire il rimborso del debito.

19 4.L’allocazione dei rischi

4.1. Il rischio operativo: chiave di volta del PPP Ho già sottolineato come il trasferimento del rischio operativo sia forse il principale elemento qualificante di un PPP. In concreto, cosa si intende per rischio operativo? La normativa lo definisce come il rischio legato alla esecuzione dei lavori e alla gestione dei servizi, trasferito all’operatore economico quando non è garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti in condizioni operative normali. In altre parole, il partner privato deve essere esposto a una reale incertezza, ad un’effettiva fluttuazione di mercato, tale per cui ogni potenziale perdita non sia puramente nominale o trascurabile. Vale a dire che il fatto di rapportarsi con la Pubblica Amministrazione non deve sottrarre la natura di iniziativa a carattere imprenditoriale. Questo rischio si declina principalmente in due categorie:

• rischio di domanda circa l’incertezza legata alla quantità di utenti che utilizzeranno il servizio come, ad esempio, il traffico autostradale o il numero di utenti di una struttura sanitaria. Se la domanda è inferiore alle attese, i ricavi del privato diminuiscono;

• rischio di disponibilità circa il rischio che l’opera o il servizio non siano resi disponibili secondo gli standard qualitativi e quantitativi definiti nel contratto. In questo caso, il canone (eventualmente) pagato dall’ente pubblico viene decurtato attraverso l’applicazione di penali, incidendo direttamente sui ricavi del privato. A questi si aggiunge il rischio di costruzione, legato a possibili ritardi, difetti o aumenti dei costi durante la fase di realizzazione dell’opera da allocare interamente al privato.

20 4.2. Identificare, valutare e gestire i rischi La gestione del rischio (risk management) rappresenta insieme alla componente di finanziamento il fulcro del PPP ed è un processo strutturato che deve accompagnare l’operazione in tutto il suo ciclo di vita. Si articola in quattro fasi sequenziali. • Identificazione del rischio (risk identification) Vengono individuati tutti i potenziali eventi che potrebbero avere un impatto negativo sul progetto. Questi possono avere natura tecnica, finanziaria, normativa, amministrativa, politica o anche sociale come, ad esempio, cattiva reputazione del progetto, comitati contrari.

• Valutazione del rischio (risk assessment) Per ogni rischio identificato, si stima la probabilità che esso si verifichi e l’entità del suo impatto economico, qualitativo o temporale.

• Gestione e allocazione del rischio (risk management) È il momento in cui si decide come gestire ciascun rischio identificato. In particolare viene definito chi, tra concessionario e concedente, sarà chiamato a gestirlo: trasferirlo al privato, trattenerlo in capo al pubblico, condividerlo tra le parti o mitigarlo attraverso specifiche azioni (es. polizze assicurative). Il principio guida dovrebbe essere quello di allocare ogni rischio al soggetto che è meglio in grado di controllarlo e governarlo con maggiore efficacia e al minor costo, fatta salva la necessità di allocarne la maggior parte (in termini qualitativi e/o quantitativi) al concessionario.

• Monitoraggio e revisione I rischi devono essere costantemente monitorati nel tempo per verificare l’efficacia delle misure di gestione e per identificare eventuali nuovi rischi emergenti. Il monitoraggio si rende necessario anche per evitare sorprese nella fase di esecuzione del contratto e consentire al concessionario, ma soprattutto al concedente, di adottare per tempo misure atte ad evitare il loro verificarsi, che li attenuino o misure compensative senza che né i cittadini utenti né l’operatività e/o i bilanci dell’Amministrazione ne risentano.

21 4.3. La Matrice dei rischi

L’allocazione dei rischi strutturata nella proposta e condivisa con il concedente deve essere formalizzata in un documento contrattuale fondamentale: la Matrice dei rischi. Allegato alla Convenzione, questo documento elenca in modo sistematico tutti i rischi noti, descrive la loro natura e indica in modo inequivocabile a quale parte (pubblica, privata o entrambe) sono attribuiti. La Matrice dei rischi non deve essere un mero esercizio formale. È piuttosto uno strumento operativo che serve a prevenire future controversie e costituisce il fondamento su cui si basa l’equilibrio economico-finanziario dell’intera operazione. Rappresenta una mappa che guida la gestione delle responsabilità. Lo scriverò anche in seguito, ma è un’illusione pensare di riuscire a descrivere in maniera compiuta tutti gli accadimenti positivi o negativi che potrebbero accadere in un arco di medio-lungo periodo. Pertanto, quello che si chiede in fase di risk identification, assessment e management non è una puntuale elencazione di ogni fatto futuro. Bisogna considerare altamente probabile che nell’arco di 10 anni, un evento avverso dovrà essere affrontato (attacco alle Twin Towers? COVID? Guerra in Ucraina? Costi dell’energia e impennata dell’inflazione?), perciò sarà importante che vi sia una seria analisi delle tipologie di rischio e, soprattutto, che la Convenzione contenga al suo interno gli strumenti per gestirle. Non sappiamo cosa accadrà ma è verosimile che qualcosa accadrà: nel momento in cui avverrà, le parti (soprattutto la Pubblica Amministrazione) devono avere la possibilità di gestire l’evento riportando quanto più possibile la situazione in equilibrio. Solitamente, una buona gestione del rischio prevede:

• diversificazione per non concentrare tutti gli investimenti o le risorse in un unico punto; • flessibilità per adottare strumenti che possano adattarsi a scenari inattesi;

• stress test che considerino anche scenari estremi; • semplicità per ridurre le interconnessioni eccessive nei sistemi, limitando la propagazione di una eventuale crisi.

22 5.Il Project Financing 5.1.

La doppia natura del termine Il termine Project Financing (o finanza di progetto) viene spesso usato con una duplice accezione che è necessario distinguere: 1. da un lato, è una tecnica finanziaria; 2. dall’altro, è una procedura amministrativa di affidamento del contratto. Come tecnica finanziaria, il Project Financing è il metodo con cui si finanzia un progetto valutandone la capacità di generare flussi di cassa sufficienti a ripagare il debito contratto per la sua realizzazione e a remunerare il capitale di rischio investito. In quest’ottica, il progetto è un’entità economica a sé stante, separata dai suoi promotori (sponsor). I finanziatori basano la loro decisione primariamente sulla validità del progetto (e della stima dei suoi futuri ricavi) oltre che sulla solidità delle aziende che lo promuovono. Le garanzie richieste sono legate ai ricavi attesi dal progetto stesso. Questa tecnica è adatta per progetti infrastrutturali di grande scala, la cui componente gestionale è rilevante e i flussi di ricavi sono sufficientemente stabili e sostanzialmente prevedibili nel lungo periodo. Accanto alla sua natura di tecnica finanziaria, il Project Financing ha l’ulteriore accezione di procedura amministrativa, disciplinata specificamente dal Codice dei contratti pubblici. In questo contesto, la finanza di progetto non è un modo di finanziare, ma una specifica modalità di affidamento di un contratto di Partenariato PubblicoPrivato. L’operatore economico agisce in qualità di promotore e presenta all’Ente una proposta completa di Progetto di fattibilità, Piano economico-finanziario asseverato, bozza di Convenzione e della specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. Questa iniziativa può essere totalmente spontanea oppure sollecitata da un avviso esplorativo della Pubblica Amministrazione.

23 Dopo le diverse fasi di apertura al mercato, confronto competitivo con potenziali altre proposte e valutazione della/e proposta/e ritenuta/e più confacenti all’interesse pubblico, l’Ente pubblicherà una gara per la scelta del concessionario. Uno degli elementi qualificanti di questo iter era il riconoscimento al promotore (la cui proposta è stata approvata e posta a base di gara) di un diritto di prelazione. Ciò significava che, qualora all’esito della gara un altro concorrente presentasse un’offerta migliore, il promotore aveva la facoltà di adeguarsi a tali condizioni per aggiudicarsi il contratto. Questo istituto, proprio dell’ordinamento italiano, è stato poi dichiarato contrario alle direttive comunitarie in materia di appalti e concessioni pertanto pare destinato alla disapplicazione. Va precisato che i casi di effettivo ricorso a tale diritto, nella pratica, sono stati rari, nell’ordine del 2% del totale delle iniziative di project financing.

5.2. La società di scopo (SPV)

Per isolare giuridicamente ed economicamente il progetto dal resto delle attività svolte dai promotori, è necessario costituire un veicolo societario dedicato: la società di scopo o Special Purpose Vehicle (SPV). L’SPV è una società – tipicamente di capitali – costituita appositamente dal soggetto che si è aggiudicato il contratto di PPP. Sarà la SPV a divenire formalmente la titolare del contratto di concessione, a contrarre il finanziamento e realizzare e gestire l’opera. La sua funzione è creare un contenitore dedicato che faciliti il monitoraggio da parte dell’ente concedente e dei finanziatori e protegga il progetto da eventuali difficoltà finanziarie dei suoi soci, agevolando (per questo o per altri motivi meno traumatici) l’avvicendamento dei soci, ma fermo il mantenimento dei requisiti del concessionario.

5.3. Vantaggi e criticità del Project Financing Il ricorso alla finanza di progetto offre notevoli vantaggi sia per il pubblico sia per il privato:

• all’ente concedente permette di realizzare opere senza un impatto immediato sul bilancio pubblico e trasferisce efficacemente i rischi di costruzione e di mercato al privato.

24 La valutazione positiva dei finanziatori dovrebbe inoltre fornire una garanzia esterna sulla fattibilità del progetto;

• all’operatore economico consente di finanziare investimenti (magari rilevanti) senza intaccare la propria capacità di indebitamento, oltreché ripartire il rischio con altri partner e/o con i finanziatori. Permette inoltre di ottenere un’elevata leva finanziaria, cioè di sostenere gran parte dell’investimento con debito di natura finanziaria. Tuttavia è una tecnica che presenta anche criticità, soprattutto legate ai maggiori costi di strutturazione (consulenze legali, finanziarie, tecniche) e ad una maggiore complessità contrattuale rispetto ad un finanziamento tradizionale. Inoltre, quello che per il soggetto pubblico rappresenta un vantaggio (contratto di durata medio-lunga, ripartizione del rischio…), non necessariamente potrebbe esserlo per un soggetto privato che potrebbe preferire progetti hit and run, nei quali non rimane per troppo tempo vincolato e dove l’assunzione del rischio si limita alla mera esecuzione di quanto richiesto dalla P.A. La scelta di utilizzare questa tecnica deve quindi essere ponderata in base alla scala e alla natura del progetto. 6.Il Piano Economico-Finanziario (PEF)

6.1. Il PEF come bussola dell’operazione Se la Matrice dei rischi è la mappa, il Piano Economico-Finanziario (PEF) è la bussola che guida l’intera operazione di PPP. È il documento che traduce il progetto in numeri, dimostrandone la convenienza economica e la sostenibilità finanziaria nel tempo. Il PEF non va inteso come una semplice previsione bensì come uno strumento utile per tre aspetti.

• Verificare l’equilibrio economico-finanziario Il PEF dimostra che i ricavi previsti sono in grado di coprire tutti i costi di investimento e di gestione, remunerando adeguatamente sia il capitale di debito (le banche) sia il capitale di rischio (gli azionisti).

25 • Supportare la richiesta di finanziamento

Il PEF è il documento chiave sul quale i finanziatori basano la loro valutazione per decidere se concedere o meno il credito. A dire il vero, spesso il documento presentato ai finanziatori presenta livelli di dettaglio differenti rispetto a quello presentato all’ente concedente, concentrandosi su alcuni aspetti più marginali per quest’ultimo. Ad ogni modo, la struttura e gran parte dei contenuti sono i medesimi.

• Fungere da base contrattuale L’equilibrio descritto nel PEF costituisce un presupposto irrinunciabile del contratto di concessione. Qualsiasi evento straordinario e imprevedibile che alteri in modo significativo questo equilibrio può dare diritto a una revisione del contratto, che dovrà essere adeguatamente normata nello stesso.

6.2. Componenti e struttura del documento Un PEF completo si basa su un set di ipotesi dettagliate (costi di investimento, ricavi operativi, tassi di interesse, fiscalità…) e si articola in tre prospetti previsionali interconnessi tra loro: 1. il Conto economico che mostra la redditività del progetto anno per anno, contrapponendo i ricavi ai costi di competenza (inclusi gli ammortamenti) per determinare l’utile o la perdita del periodo; 2. lo Stato patrimoniale che fotografa il patrimonio della SPV in un preciso momento, illustrando investimenti (attività) e fonti di finanziamento (passività e capitale proprio); 3. il Rendiconto finanziario (cash flow) è il prospetto forse meno attenzionato perché risulta meno leggibile da un occhio non esperto, ma è il più importante per la valutazione di un progetto. Registra tutte le entrate e le uscite monetarie effettive (flussi di cassa), evidenziando la capacità del progetto di generare liquidità per far fronte ai suoi impegni, in primis la capacità di ripagare il debito. A corredo dei prospetti, un PEF ben redatto chiede anche una relazione illustrativa che descrive tutte le ipotesi alla base delle proiezioni e commenta i risultati ottenuti.

26 6.3. L’equilibrio economico-finanziario e il ruolo del contributo pubblico L’obiettivo del PEF è dimostrare il raggiungimento di un equilibrio economico-finanziario che si ottiene quando l’operazione è contemporaneamente conveniente (genera valore) e sostenibile (è in grado di ripagare i debiti), oltreché utile e di pubblico interesse. In molti progetti, i soli ricavi derivanti dall’utenza – ad esempio i pedaggi o le tariffe – non sono sufficienti a garantire questo equilibrio. In tali casi, per rendere il progetto sostenibile, è ammesso un intervento di sostegno da parte dell’ente pubblico. Questo contributo può assumere diverse forme:

4. un contributo finanziario erogato durante la fase di costruzione (spesso a Stato Avanzamento Lavori – SAL); 5. la prestazione di garanzie; 6. la cessione di beni immobili; 7. un contributo finanziario erogato durante la fase di gestione dell’opera, spesso periodicamente e in via continuativa per l’intero arco della concessione (c.d. contributo in conto esercizio). Il suo scopo è quello di chiudere il cerchio del PEF, rendendo l’operazione attraente per gli investitori privati e finanziabile per il sistema bancario. 7.Gli indicatori chiave per misurare il successo (o meno) dell’operazione

7.1. Redditività del progetto: VAN e TIR Per esprimere un giudizio sintetico sulla capacità di un investimento di creare valore, l’analisi finanziaria si affida a due indicatori principali, calcolati a partire dai flussi di cassa del progetto.

27 • Valore Attuale Netto (VAN) Misura la ricchezza incrementale generata dal progetto, attualizzando tutti i flussi di cassa futuri ad un tasso che rappresenta il costo del capitale investito. In termini semplici, risponde alla domanda “Quanto valore crea oggi questo progetto?”. Un VAN positivo o prossimo a zero indica che il progetto è in grado di ripagare l’investimento iniziale e di remunerare i capitali a un tasso congruo, quindi, è economicamente conveniente. • Tasso Interno di Rendimento (TIR) É il tasso di rendimento intrinseco del progetto. Si tratta del tasso di attualizzazione (il tasso utile a calcolare il valore ad oggi di un flusso economico che si genererà in futuro) che rende il VAN esattamente pari a zero. Il TIR risponde alla domanda “Qual è il rendimento percentuale di questo investimento?”. Il progetto è conveniente se il suo TIR è superiore al costo del capitale. In sostanza, se il TIR è superiore al costo del finanziamento da cui si attingono i fondi per effettuare l’investimento e/o se, in linea teorica, è superiore al tasso di rendimento garantito da altri investimento con rischi prossimi allo zero (vedi i titoli di Stato). Questi indicatori possono essere calcolati sia dal punto di vista del progetto nel suo complesso (TIR di progetto) sia dal punto di vista dei soli azionisti (TIR dell’equity o TIR dell’azionista) per misurare la redditività specifica del capitale investito.

7.2. La sostenibilità finanziaria: DSCR e LLCR Mentre VAN e TIR misurano la convenienza, i finanziatori sono interessati soprattutto alla sostenibilità economico-finanziaria. Per misurare questo aspetto, si utilizzano specifici indici di copertura (o cover ratio) cioè indici standard sulla base della tipologia di progetto in grado di sintetizzare la capacità del progetto stesso di ripagare il debito contratto per finanziare gli investimenti.

• Debt Service Cover Ratio (DSCR) È il più significativo indicatore di bancabilità del progetto e misura periodo per periodo (solitamente semestrale o annuale) quante volte il flusso di cassa generato dal progetto è disponibile per ripagare il debito contratto, coprendo la rata di finanziamento (capitale + interessi) previsto in quel periodo. Un DSCR pari a 1,0x significa che la cassa generata è esattamente sufficiente a pagare la rata. Per avere margine di sicurezza, i finanziatori richiedono tipicamente un DSCR minimo compreso tra 1,2x e 1,6x, a seconda della rischiosità del progetto.

• Loan Life Cover Ratio (LLCR) Questo indicatore ha una prospettiva di più lungo termine. Misura il rapporto tra il valore attuale di tutti i flussi di cassa futuri disponibili lungo l’intera vita del finanziamento e l’ammontare del debito residuo in un dato momento. Fornisce una misura della capacità complessiva del progetto di rimborsare il debito fino alla sua estinzione. Anche in questo caso, i finanziatori richiedono un valore superiore a 1,0x come margine di garanzia.

7.3. Dalla convenienza economica alla bancabilità del progetto Un progetto è quindi bancabile quando il suo Piano EconomicoFinanziario dimostra una convenienza economica per gli investitori (VAN > 0, TIR > costo del capitale), ma soprattutto anche una solida capacità di generare flussi di cassa stabili e sufficienti a rispettare i parametri di copertura del debito (DSCR e LLCR) richiesti dai finanziatori. L’equilibrio tra questi indicatori è il cuore della struttura finanziaria dell’operazione di PPP. Per raggiungere la bancabilità, il più delle volte è necessario calibrare attentamente la struttura finanziaria (il rapporto tra debito e capitale proprio: quanti soldi investe l’operatore economico, quanti ne fa prestano i finanziatori…), la durata del finanziamento e l’eventuale contributo pubblico.

                       I FONDAMENTI DEL PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO

8 1.Definire il PPP 1.1. Un’alleanza strategica per l’interesse pubblico Una volta ho sentito un operatore del settore (o presunto tale) affermare che “Il PPP è un appalto in cui però i soldi li mette il privato”. Nulla di più sbagliato.

Il Partenariato Pubblico-Privato (PPP) è più di una modalità di finanziamento o di appalto evoluto. È invece un’operazione economica complessa che si fonda su un’alleanza di lungo periodo tra un ente pubblico (l’ente concedente) e un operatore economico. Lo scopo di questa alleanza è la realizzazione e gestione di un’opera o di un servizio di pubblica utilità, combinando risorse e competenze di entrambi i partner per raggiungere un obiettivo comune che da soli non potrebbero o non sarebbero in grado di conseguire con la stessa efficacia.

Nell’appalto tradizionale l’amministrazione pubblica definisce nel dettaglio come eseguire l’intervento o fornire il servizio (specifiche tecniche), paga l’esecuzione e ne assume la piena responsabilità gestionale.

Nel PPP il focus (il risultato da ottenere, il servizio da erogare) si sposta sul cosa. L’ente pubblico definisce gli obiettivi di interesse pubblico e gli standard di performance, lasciando al partner privato un margine significativo di innovazione e autonomia nel progettare, finanziare, costruire e gestire l’opera o il servizio. Questa inversione di paradigma è fondamentale: la Pubblica Amministrazione passa dall’assumere un ruolo di costruttore a quello di regolatore e controllore della qualità e della disponibilità del servizio offerto alla collettività, garantendo che l’interesse pubblico rimanga sempre al centro dell’operazione.

1.2. Le 4 colonne del PPP Nel Partenariato Pubblico-Privato devono coesistere quattro elementi caratterizzanti, vere e proprie colonne portanti che ne definiscono la natura e la struttura.

9 • Rapporto contrattuale di lungo periodo Le operazioni di PPP si sviluppano su un orizzonte temporale di medio-lungo periodo. Quanto lungo? Il tempo necessario per consentire all’operatore economico di recuperare gli investimenti iniziali ed ottenere un’adeguata remunerazione. La durata non è arbitraria, ma è calibrata sul tempo ragionevolmente necessario per ammortizzare l’investimento e perseguire gli obiettivi di cui sopra. Questo legame duraturo crea un interesse condiviso al successo dell’operazione per tutto il suo ciclo di vita, dalla costruzione alla manutenzione.

• Finanziamento del progetto Una quota significativa (per lo più maggioritaria, ma non necessariamente) delle risorse finanziarie per la realizzazione dell’investimento proviene dal settore privato. L’operatore privato non è un semplice esecutore, ma un vero e proprio imprenditore che mobilita capitali (propri, di debito o entrambi) per finanziare il progetto. Questo attenua l’impatto sui bilanci pubblici dell’investimento o addirittura esce dalla contabilizzazione come investimento per entrare nella spesa corrente, introducendo una più ordinata gestione finanziaria. Un ulteriore vantaggio indiretto si trova nel fatto che la sostenibilità e la redditività dell’operazione è già stata vagliata dai finanziatori coinvolti.

• Ruolo centrale del privato All’operatore economico è affidata la responsabilità di più fasi del progetto. Non si limita a costruire l’opera, ma ne cura anche la gestione e la manutenzione per tutta la durata del contratto. Questo approccio incentiva il privato a progettare e costruire con standard qualitativi elevati perché sarà lui stesso a sostenere i costi di gestione e manutenzione futuri.

• Trasferimento del rischio operativo È l’elemento maggiormente qualificante e distintivo del PPP. Al partner privato viene allocata la maggior parte dei rischi legati all’operazione. Il rischio principale trasferito è il rischio operativo, cioè la possibilità che in condizioni normali i ricavi della gestione non siano sufficienti a coprire i costi sostenuti e a recuperare l’investimento. Questo rischio può manifestarsi come rischio di costruzione (ritardi o maggiori costi nella realizzazione), rischio di disponibilità ^ ^ 10 (incapacità di erogare il servizio secondo gli standard qualitativi e quantitativi pattuiti) o rischio di domanda (un’affluenza di utenti o una richiesta di servizio inferiore alle previsioni). L’assunzione di questo rischio da parte del privato giustifica il suo profitto e al contempo rappresenta il principale motore dell’efficienza nell’operazione.

1.3. PPP Contrattuale e Istituzionale Il Partenariato Pubblico-Privato può assumere due forme, a seconda della natura del legame che si instaura tra i partner.

• PPP contrattuale È la forma più diffusa e si basa su un legame meramente contrattuale tra l’ente pubblico e l’operatore privato. L’intera operazione è regolata da uno o più contratti che ne disciplinano ogni aspetto: obblighi, rischi, durata, corrispettivi. Rientrano in questa categoria diversi istituti, tra cui la concessione (di lavori e/o servizi), la locazione finanziaria, il contratto di disponibilità e altri accordi atipici aventi le caratteristiche descritte dal Codice dei contratti pubblici.

• PPP istituzionale Questa forma prevede un livello di integrazione più profondo, con la creazione di un soggetto giuridico terzo, partecipato sia dal pubblico sia dal privato. L’esempio più comune è la società mista, un’entità detenuta congiuntamente dai due partner alla quale viene affidata la realizzazione e/o la gestione dell’opera o del servizio. In questo modello, la collaborazione non è solo regolata da un contratto, ma si realizza all’interno di una struttura societaria condivisa. La scelta tra le due tipologie dipende dagli obiettivi specifici dell’Amministrazione, dalla natura del servizio da erogare, dal costo in termini di impegno di tempo e risorse e onere economico che l’Amministrazione è disposta a sostenere e dal livello di controllo e coinvolgimento che l’ente pubblico intende mantenere nel tempo. ^ ^

11 2.La logica strategica del PPP

2.1. Vantaggi dell’appalto tradizionale Per decenni, il modello di riferimento per la realizzazione di opere pubbliche è stato l’appalto tradizionale. In termini generali, in questo schema, la Pubblica Amministrazione commissiona un’opera ad un’impresa, la paga a SAL – Stato di Avanzamento Lavori, cioè con una periodicità stabilita contrattualmente e con corrispettivi il cui valore economico è dipendente dalla quota lavori effettuata al momento della rilevazione. Una volta completata l’opera, ne assume la piena proprietà e responsabilità gestionale. L’appalto è certamente più lineare e meno complesso da gestire rispetto ad una concessione. Anzi, in presenza di determinate condizioni, rimarrà la scelta preferibile come negli esempi qui sotto.

• Controllo diretto Quando il Comune vuole mantenere il totale controllo sulla gestione dell’opera o del servizio (servizi strategici o quando si prevedono cambiamenti futuri che richiedono flessibilità decisionale).

• Rischio operativo basso o nullo Se l’opera o il servizio non generano un rischio operativo significativo (manutenzioni di strade, costruzione di un edificio comunale che non genera ricavi diretti…).

• Disponibilità di fondi pubblici Quando il Comune ha già sufficienti coperture finanziarie per l’intero costo dell’opera o del servizio e non vuole (o non può) farne utilizzi alternativi. • Progetti semplici e facilmente definibili In presenza di lavori o servizi con specifiche tecniche chiare e standardizzate, dove l’obiettivo è semplicemente l’esecuzione a regola d’arte. ^ ^

12 2.2. Oltre i limiti dell’appalto tradizionale Il modello descritto mostra diversi limiti quando applicato a iniziative complesse qui di seguito illustrati.

• Separazione delle responsabilità Chi si assume la responsabilità della costruzione (l’appaltatore) è un soggetto differente da chi gestirà poi l’opera. Questo tende a favorire nell’immediato soluzioni più economiche e disincentiva l’utilizzo di materiali e tecniche che garantiscano durabilità e bassi costi di manutenzione.

• Rischio in capo all’Ente Escluso in parte il rischio di costruzione, la maggior parte dei rischi (in particolare quelli legati ai costi operativi futuri, alla manutenzione e all’obsolescenza tecnologica) rimane interamente in capo all’ente pubblico.

• Rigidità progettuale Il progetto viene definito in ogni dettaglio con vincoli stringenti a monte e ciò non consente di approfittare delle competenze e della capacità innovativa del gestore privato nonché della sua maggiore efficienza nella gestione.

• Impatto sul bilancio pubblico L’intero costo dell’operazione grava sul bilancio pubblico alla voce investimenti al momento della realizzazione, limitando la capacità di avviare più progetti contemporaneamente. Il PPP nasce proprio per superare questi limiti, introducendo una logica basata sull’integrazione delle fasi, sull’ottimizzazione del ciclo di vita dell’opera e su una più efficiente ripartizione dei rischi.

2.3. Il principio del Value for Money La scelta di ricorrere al PPP non dovrebbe essere dettata dalla semplice necessità di reperire fondi, ma da una rigorosa valutazione preliminare di convenienza, nota a livello internazionale come analisi del Value for Money (VfM). ^ ^

13 Il VfM non significa semplicemente scegliere l’opzione più economica, ma quella che offre il miglior rapporto tra i costi complessivi sostenuti lungo l’intero ciclo di vita dell’opera e i benefici generati per la collettività. Un’operazione di PPP genera valore quando, a parità di qualità del servizio, il costo complessivo per l’amministrazione risulta inferiore a quello che si sosterrebbe con un appalto tradizionale (il cosiddetto Public Sector Comparator). In questo calcolo viene attribuito un valore economico anche a componenti qualitative, ai rischi e alla probabilità del loro verificarsi, oltre a voci più facilmente identificabili come, ad esempio, i costi interni dell’amministrazione nella gestione degli affidamenti e della fase esecutiva del lavoro/servizio. La maggiore efficienza deriva da diversi fattori intrinseci al modello PPP.

• Capacità innovativa del mercato L’operatore economico privato è incentivato a proporre soluzioni progettuali, tecnologiche e gestionali innovative per ottimizzare i costi e migliorare la performance. Essendo un operatore di quel mercato, rimane più aggiornato sulla sua evoluzione.

• Certezza dei tempi e dei costi Poiché il rischio di costruzione è a carico del soggetto privato, vi è un forte interesse a completare l’opera nei tempi e nei costi preventivati, anche per avviare la fase di gestione e iniziare a generare ricavi (oltreché per evitare le penali legate a ritardi nell’esecuzione dei lavori).

• Gestione efficiente del ciclo di vita L’integrazione tra costruzione e gestione spinge a compiere scelte tecniche e di qualità dei materiali che minimizzano i costi totali (Whole-Life Costs), inclusa la manutenzione.

• Migliore allocazione del rischio Ogni rischio legato all’operazione è allocato in capo al soggetto che meglio dell’altro è in grado di gestirlo, con una riduzione del costo complessivo legato al rischio stesso. La valutazione di convenienza è un adempimento preliminare imprescindibile che obbliga l’Amministrazione ad un’analisi approfondita e ad una scelta consapevole, garantendo che il ricorso al PPP sia la soluzione più vantaggiosa per l’interesse pubblico. ^ ^

14 2.4. Quali vantaggi per il settore pubblico e per gli operatori economici In azienda siamo soliti dire che un’operazione di PPP ben strutturata genera benefici più che proporzionali sia per la parte privata sia per la parte pubblica, creando potenzialmente un circolo virtuoso di collaborazione. I vantaggi per l’ente concedente sono così descrivibili:

• accelerazione ed effetto leva sugli investimenti perché consente di realizzare opere necessarie senza attendere la piena disponibilità di fondi pubblici;

• qualità e innovazione che permettono di sfruttare le competenze specialistiche e la capacità innovativa del settore privato;

• certezza su costi e tempi perché l’operazione di PPP trasferisce al privato i rischi legati a ritardi o ad incrementi dei costi di costruzione, oltre al fatto che il privato è più strutturato per gestirli (…è il suo lavoro!);

• efficienza gestionale a garanzia della gestione e manutenzione dell’opera per tutta la durata del contratto con KPI (Key Performance Index) e SLA (Service Level Agreement) predefiniti;

• ottimizzazione delle risorse pubbliche potendo liberare personale e risorse dell’Amministrazione, che possono quindi concentrarsi su ulteriori attività di programmazione, regolazione e controllo. Per il partner privato sono invece così classificabili:

• nuove opportunità di business accedendo a mercati di lungo periodo e a progetti di larga scala;

• remunerazione del capitale che dà la possibilità di ottenere un rendimento adeguato al capitale investito e per il rischio assunto;

• stabilità dei flussi di cassa che facilitano l’accesso al credito; • valorizzazione delle competenze perché consente di mettere a frutto il proprio know-how tecnico, gestionale e finanziario in progetti complessi. ^ ^

15 L’obiettivo del privato di generare profitto è quindi direttamente collegato alla sua capacità di erogare un servizio di qualità e che soddisfi una reale esigenza pubblica. Questo allineamento di interessi è la base per costituire un partenariato di successo.

3.Gli attori del PPP

3.1. Protagonisti: ente concedente, operatore economico, finanziatori

Il successo di un’operazione di PPP non dipende solo dalla solidità della sua struttura contrattuale ma, come ho scritto sopra, dalla sinergia e dal corretto allineamento degli interessi di più attori. I protagonisti fondamentali sono: ente concedente, operatore economico e finanziatori.

• Ente concedente È il soggetto pubblico (amministrazione statale, ente territoriale, azienda sanitaria…) chiamato a soddisfare un’esigenza della collettività. Il suo ruolo è quello di definire obiettivi strategici, standard qualitativi del servizio, vigilare sull’operato del privato e garantire la tutela dell’interesse pubblico per tutta la durata del contratto. Per avviare un’operazione di PPP, la normativa richiede che l’ente sia qualificato, cioè possieda adeguate competenze organizzative, tecniche ed esperienziali, certificate dall’iscrizione in un apposito elenco gestito dall’Autorità Nazionale Anti Corruzione – ANAC.

• Operatore economico È l’operatore (singolo o raggruppato, potenzialmente avente anche natura pubblica) che apporta capitale, know-how tecnico e capacità gestionale. La sua missione è progettare, finanziare, realizzare e gestire l’opera o il servizio in modo efficiente, assumendosi i rischi operativi a fronte di una remunerazione legata alla performance.

16 Può includere costruttori, società di gestione del servizio interessato, investitori istituzionali che vedono nel PPP un’opportunità di investimento a lungo termine.

• Finanziatori Sono le istituzioni (banche, fondi di investimento, società di leasing…) che forniscono il capitale di debito necessario a coprire i costi di investimento (solitamente in misura maggioritaria). Hanno un ruolo cruciale perché sono chiamate a svolgere un’analisi preliminare del progetto (due diligence), valutandone la sostenibilità economica e la corretta allocazione dei rischi. La loro approvazione (la cosiddetta bancabilità del progetto) è una conferma indipendente della solidità dell’operazione, almeno dal lato del proponente.

3.2. Il ruolo degli advisor La complessità tecnica, giuridica ed economico-finanziaria delle operazioni di PPP rende indispensabile il supporto di consulenti specializzati (advisor). Gli advisor si configurano come aziende che affiancano l’ente pubblico o il partner privato nelle diverse fasi del processo, garantendo che le decisioni siano basate su analisi rigorose e che la struttura dell’operazione sia robusta e conforme alla normativa e alle migliori pratiche (in generale e di settore economico). Tipicamente l’advisor dovrebbe includere nella medesima organizzazione competenze legali e giuridiche (per il governo del quadro contrattuale), finanziarie (per la costruzione del Piano Economico-Finanziario e la strutturazione del finanziamento cioè, lato ente concedente, per l’analisi critica e valutazione dello stesso) e tecniche per la validazione del progetto e la valutazione dei costi. Senza dubbio è utile l’integrazione con competenze di natura tecnico-gestionali, vale a dire la presenza di uno o più soggetti che effettivamente conoscono le dinamiche gestionali dell’opera/servizio in questione. Una valutazione giuridica, economica e tecnica raramente potrà dirsi completa se non filtrata dalla conoscenza concreta della sottostante gestione: un contratto formalmente ineccepibile e un PEF tecnicamente ben elaborato per una piscina coperta potrebbero rivelarsi del tutto inaffidabili all’occhio di un esperto gestore di impianti natatori. ^ ^

17 Questo complesso sistema di competenze multidisciplinari difficilmente (…o mai?) possono essere trovate in un singolo professionista onnisciente. Pertanto sarà preferibile affidarsi a strutture più organizzate che comprendono al loro interno dette competenze, con team di lavoro abituati al lavoro sinergico e non giustapposti sul momento.

3.3. Il quadro istituzionale di riferimento A garanzia della corretta impostazione e del monitoraggio delle operazioni di PPP, l’ordinamento italiano ha previsto specifiche istituzioni con compiti di supporto, consulenza e controllo. Le due principali strutture, incardinate presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, sono:

• DIPE – Dipartimento per la Programmazione e il coordinamento della Politica Economica Possiede funzioni di assistenza tecnica, giuridica ed economicofinanziaria agli enti concedenti e promuove la diffusione di buone prassi e modelli contrattuali standard. Inoltre, esprime un parere obbligatorio su operazioni finanziate in tutto – o in parte – con fondi PNRR di importo superiore a 10 milioni di euro.

• NARS – Nucleo di consulenza per l’Attuazione delle linee guida per la Regolazione dei Servizi di pubblica utilità È un organismo tecnico che fornisce pareri obbligatori su progetti di PPP di interesse statale o con contributo statale superiore a 50 milioni di euro. È inoltre competente a esprimere pareri sulla revisione dei contratti di concessione in essere, garantendo la tutela della finanza pubblica e il mantenimento dell’equilibrio contrattuale. La presenza di questi organismi assicura un presidio di competenza a livello centrale, offrendo supporto qualificato alle Amministrazioni e contribuendo a elevare la qualità dei progetti di partenariato a livello nazionale

Le ipotesi di rinvio o prolungamento, ventilate da diverse parti e formalizzate dalla richiesta del Parlamento Ue del giugno scorso, non hanno trovato sponde e, come previsto dal programma, le scadenze sono rimaste invariate: 31 agosto 2026 data limite per chiusura di opere/attività (articoli 18 e 20 del regolamento 241/2021 del Rrf – Recovery and Resilience Facility e articolo 2.4 del rispettivo regolamento di esecuzione del Consiglio); 31 dicembre 2026 termine ultimo per le rendicontazioni (articolo 24 del regolamento Rrf).

Se i prossimi mesi saranno quindi destinati a chiudere il tutto, per il Ngeu rimane un interrogativo: cosa resta e cosa c’è dopo la chiusura del Piano?

Partiamo dall’eredità “strutturale” del Pnrr, che va ben oltre il 2026 ed è data da quello che lascia al “sistema paese” in modo strutturale, riassumibile in alcuni punti fermi: a) il valore diffuso per pubblica amministrazione e privati come grande esercizio di apprendimento per tutte le strutture amministrative che nel 2021 voleva dire :Il valore del Recovery Plan non sta tanto nelle ingenti risorse, quanto nell’imporre la necessità di ben progettare, valutare e realizzare i progetti in tempi definiti. Le istituzioni italiane devono imparare ad assumere impegni realistici e mantenerli.  b) l’aver rappresentato, in un momento di scollamento e sfiducia verso l’Unione, un binario che ha permesso all’Italia di restare in linea con politiche e quadro istituzionale dell’Ue rimanendo agganciata all’europeismo come direzione di marcia collettiva e di futuro; c) l’affermazione di un metodo di governo nuovo, a livello europeo e nazionale, rispetto a format normativo, meccanismi di relazione Ue-stati membri, gestione di risorse di derivazione Ue e attuazione performance-based. Una affermazione che si è concretizzata sia in Europa, con altri programmi che hanno la stessa impostazione, sia in Italia in iniziative (vedi la riforma della politica di coesione) che hanno mutuato centralizzazione e strumenti di governance; d) la diffusione di un approccio di lavoro legato alla misurazione di target e milestone raggiunti o meno rispetto all’attività di gestione di risorse e politiche pubbliche europee, in particolare per i fondi di coesione, che già dalla prossima programmazione Ue 2028-2034 saranno maggiormente ispirati a tale approccio.

Ipotesi per il futuro

Rispetto al post-Pnrr la questione è invece più sfumata e si entra nel campo delle ipotesi. Proviamo a metterle in fila. La prima, forse la più banale, è quella di continuare a spendere le risorse del Pnrr anche dopo i termini ufficiali per attività e progetti, formalmente conclusi, ma che in realtà sono di fatto ancora in corso, anche se prossimi alla conclusione sostanziale: una piccola coda temporale non dichiarata (con il beneplacito della Commissione) gestendo le risorse nei conti correnti del ministero dell’Economia e solo a determinate condizioni.

La seconda ipotesi riguarda l’utilizzo dei fondi di coesione attraverso due strade: spostare le risorse su progetti Ngeu non completati o utilizzarle per sostenere progetti e attività programmati con la sola condizione che rientrino tra quelli dei sei pilastri tematici indicati dal programma.

La terza ipotesi è quella di usare le risorse del Piano nazionale complementare (Pnc), organizzato con le regole del Pnrr, ma usato come un bancomat per esigenze sorte di volta in volta, e ciò pare far sfumare tale ipotesi. Vi è infine quello che da più parti è stato indicato come il “modello spagnolo”: la creazione di un veicolo finanziario ad hoc in cui far confluire parte delle risorse Pnrr non spese, da destinare solo a interventi già previsti dal Piano di ripresa e resilienza. L’ipotesi sarebbe possibile considerando che lo stesso dispositivo del Ngeu permette che la quota di risorse a debito che ciascuno stato membro abbia ricevuto, se non spesa per intero, non debba per forza essere restituita al bilancio Ue, ma possa essere tenuta e utilizzata dai governi. Alcuni analisti, in particolare Federico Fubini sul Corriere della sera del 26 ottobre 2025, hanno stimano circa 25-30 miliardi a disposizione dell’Italia tramite questo meccanismo.

Le indicazioni della Commissione

Accanto a queste ipotesi vi sono poi le indicazioni della Commissione segnalate nella comunicazione del 4 giugno 2025 (Next Generation Ue – Road to 2026): a) sostenere la creazione di strumenti finanziari innovativi per l’attrazione di investimenti privati. Nell’ambito di tali investimenti, si tratterebbe di trasferire fondi pubblici (o di intermediari finanziari) a un soggetto attuatore (come Cassa depositi e prestiti o un’entità specializzata). È una strada percorribile però solo a una condizione: il tutto avviene sotto le regole sugli aiuti di stato, con la Commissione che stabilisce orientamenti chiari per assicurare che gli interventi non distorcano la concorrenza. b) L’Rrf può sostenere iniezioni di capitale nelle National Promotional Banks and Institutions (ad esempio Cassa depositi e prestiti o intermediari finanziari privati), in particolare per finanziare progetti in linea con le priorità strategiche dell’Ue, nella misura in cui questi rispondano alle esigenze di mercato identificate e a condizione che l’istituto di credito nazionale abbia la capacità di espandere la propria attività e che la sua politica di investimento sia allineata agli obiettivi strategici del Fondo Rrf. Le tappe specifiche per l’iniezione di capitale sarebbero: la sottoscrizione di tutto il capitale versato aggiuntivo da parte dello stato membro; l’adozione di una politica di investimento rivista dell’istituto di credito nazionale sulle modalità di utilizzo del capitale aggiuntivo aumentato; l’entrata in vigore di tutte le modifiche necessarie alla governance e al quadro di audit e controllo dell’istituzione. L’iniezione di capitale prevede l’ipotesi di ampliamento del mandato del soggetto individuato in linea con gli obiettivi del Fondo e le priorità dell’Unione.

Tra le ipotesi più significative indicate dalla Commissione, vi sono anche l’autorizzazione a proseguire i progetti Rrf con fondi nazionali o altri fondi Ue; il trasferimento di fondi allo strumento InvestEU (con dei limiti su quantità e settori); la contribuzione al Programma dell’industria europea della difesa e ai programmi dell’Unione per le comunicazioni satellitari.

Tutte le ipotesi contenute nella comunicazione della Commissione hanno in comune due elementi: si tratta di decisioni ad alta discrezionalità politica nelle mani delle singole capitali in accordo con Bruxelles; riguardano strumenti da realizzare entro il 2026. Le ipotesi in campo, previste dalla normativa europea o allo studio di singoli governi, sono diverse e praticabili in base alle opzioni di norme giuridiche individuate e alle diverse sensibilità e volontà politiche. Tutti hanno però un minimo comune denominatore di fondo: la consapevolezza che il percorso avviato da Ngeu/Pnrr, con nuovo metodo di governo, ricorso a debito comune e meccanismo performance-based, sarà la base di partenza per la costruzione dei nuovi strumenti, mentre flessibilità e discrezionalità saranno il punto in comune delle nuove politiche europee e per iniziative di maggiore integrazione a livello continentale.

Il ruolo dei comuni

Al finanziamento del welfare territoriale concorrono vari attori: stato, regioni, Ue, comuni, province. La definizione del sistema di finanziamento dei Lep (livelli essenziali delle prestazioni) è un tema annoso e quanto mai attuale: il disegno di legge di bilancio per il 2026 sembra volerlo affrontare, nel quadro del completamento della riforma del federalismo fiscale.

I comuni (singolarmente o associati in agenzie della tutela della salute) sono gli erogatori finali degli interventi sociali; possono limitarsi a impiegare i trasferimenti ricevuti da altri livelli di governo, oppure possono integrare il budget per le politiche sociali attraverso il proprio bilancio, divenendo finanziatori del settore.

Può essere utile offrire una fotografia dell’attuale ruolo di questi enti e di come il loro contributo sia cambiato nel tempo; lo faremo utilizzando, come fonte, l’Indagine Istat sui servizi sociali che consente di scomporre la spesa finale dei comuni per fonti di finanziamento. Si tratta di informazioni altrimenti non ricavabili dai bilanci dei comuni.

Chi finanzia la spesa sociale locale? 

Nel 2022, la spesa sociale locale – al netto delle compartecipazioni degli utenti e del sistema sanitario nazionale – è stata finanziata per oltre il 56 per cento con risorse proprie dei comuni o enti associati, per il 17,9 per cento da fondi regionali vincolati per le politiche sociali, mentre a circa un quarto della spesa contribuiscono sostanzialmente fondi nazionali o della Ue (figura 1). Per semplicità nella figura si distingue tra l’aggregato delle risorse proprie dei comuni e degli enti associativi (di colore blu) e quello delle restanti fonti (di colore arancio). Quanto più pesano le “altre fonti”, tanto minore è il grado di autofinanziamento e maggiore la dipendenza da altri livelli di governo.

Dal confronto tra le diverse ripartizioni geografiche risulta un netto dualismo tra il Centro-Nord, dove tendenzialmente i comuni/Ats finanziano oltre il 60 per cento della spesa, e il Mezzogiorno, dove l’autofinanziamento è molto più limitato: 27,8 per cento nelle Isole e 34,6 per cento al Sud. Nelle regioni a statuto ordinario risulta che la percentuale di autofinanziamento oscilla tra il massimo delle Marche (73,3 per cento) e il minimo della Calabria (16,9 per cento).

Le differenze tra regioni

Il livello di interventi sociali è molto variabile nel paese: tra le regioni a statuto ordinario la spesa sociale pro-capite oscilla tra i 38 euro della Calabria e i 214 euro dell’Emilia Romagna. È il risultato non solo della sensibilità dei comuni ad allocare proprie risorse per il sociale, ma anche dei sostegni delle regioni a questo settore, attraverso i Fondi sociali regionali, e di quello statale con i fondi per le politiche sociali. Proprio per evidenziare lo sforzo dei comuni al netto delle altre variabili, è stata calcolata la spesa sociale pro-capite finanziata con risorse proprie dei comuni di ogni regione (figura 2). Ne risulta che, i comuni dell’Emilia Romagna si confermano quelli con il più alto contributo pro-capite per il sociale (146 euro), seguiti da quelli del Lazio (123,9 euro) e della Lombardia (114,6 euro). Il dualismo Centro-Nord/Sud è molto evidente, tuttavia, e anche nell’ambito della stessa ripartizione territoriale risulta una forte variabilità, come si vede ad esempio nella distanza tra Veneto e Emilia Romagna, oppure in quella tra Puglia e Calabria.

L’evoluzione delle fonti di finanziamento

Rispetto a qualche anno fa, la percentuale di contribuzione a carico dei comuni/Ats si è gradualmente ridotta: nel 2012, in un’epoca di quasi azzeramento del sostegno statale al welfare territoriale, i comuni contribuivano per quasi il 70 per cento (figura 3). Successivamente, con il rifinanziamento dei fondi nazionali per il sociale (per esempio Fnps o Fnna), il loro ruolo si è ridimensionato.

Figura 3 – Spesa sociale per fonti di finanziamento, Italia (2012-2022)

Nell’ultimo decennio la spesa per il welfare territoriale ha conosciuto una discreta crescita in tutto il paese, passando in termini nominali dai 6,9 miliardi del 2012 agli 8,8 miliardi del 2022. Quali soggetti hanno contribuito di più all’ espansione? Nella figura 4 la crescita del settore è distinta per fonti di finanziamento: risulta evidente che la spinta propulsiva è dovuta principalmente all’incremento delle fonti esterne, quelle in arancione che includono i trasferimenti da stato/regioni/Ue) contro una sostanziale stabilità dell’autofinanziamento dei comuni (blu).

Figura 4 – Spesa sociale per fonti di finanziamento, Italia (2012-2022)

L’evoluzione è diversa per le regioni del Centro-Nord (figura 4a) e quelle del Mezzogiorno (figura 4b). Nelle prime la crescita delle risorse esterne è stata accompagnata dal mantenimento di quelle proprie. Al contrario, nel resto del paese, all’aumento delle fonti esterne è corrisposto un ridimensionamento delle risorse proprie. Se anche i comuni del Mezzogiorno avessero mantenuto il proprio sforzo finanziario, il sociale sarebbe cresciuto di più.

Figura 4a – Spesa sociale per fonti di finanziamento, Centro-Nord (2012-2022)

Figura 4b – Spesa sociale per fonti di finanziamento, Sud-Isole (2012-2022)

Che cosa succederà in futuro?

Lo sviluppo degli interventi sociali locali sembra dipendere in buona parte dal livello di sostegno assicurato dallo stato centrale. La crescita dei fondi nazionali per le politiche sociali in alcune aree ha significato una riduzione dello sforzo dei comuni per il sociale. Nel disegno del sistema di finanziamento futuro bisognerebbe includere meccanismi che premino gli investimenti degli enti locali nei servizi sociali (ad esempio politiche di matching). Questi incentivi al co-finanziamento sono finora mancati, un limite di cui soffrono ad esempio anche le misure del Pnrr Missione 5.

Neanche i tentativi di misurazione dei fabbisogni standard per il riparto del Fondo di solidarietà comunale sono riusciti a tener conto dell’intero ventaglio dei servizi sociali offerti dai comuni: le rilevazioni hanno sinora riguardato per lo più gli asili nido, limitandosi ad accertare il numero totale di utenti dei servizi sociali del municipio. I vari tipi di interventi sociali (servizi di orientamento, servizi erogativi domiciliari, interventi residenziali, e altro ancora) possono comportare un impegno economico per utente molto differenziato, ma meccanismi di stima del fabbisogno che si limitano a confrontare spesa e numero di utenti, a prescindere dall’intensità dei servizi garantiti, non sono in grado di tenerne conto. I comuni potrebbero essere scoraggiati a investire le risorse nei servizi che richiedono un maggior finanziamento per utente, dal momento che i loro sforzi non sarebbero valorizzati ai fini della determinazione del fabbisogno.

La preoccupazione è che – senza i giusti stimoli e in un panorama in cui i provvedimenti di finanza pubblica richiedono sempre maggiori sacrifici agli enti locali – si possa arrestare la crescita del sociale, anche perché, nelle proprie politiche di bilancio, i comuni non sono spinti a fare crescere lo “spazio” per il sociale.

La sfida per il futuro è quella di mantenere e anzi di adeguare gli stanziamenti ai sempre maggiori bisogni di interventi sociali da parte di tutti i livelli di governo.

A partire dal 1990 l’ordinamento degli enti locali è stato interessato da un processo riformatore di ampia portata diretto a realizzare, attraverso molteplici interventi, una significativa modernizzazione del sistema amministrativo locale.

Tale cambiamento dell’organizzazione pubblica italiana era da tempo sollecitato dalle istanze, sempre più pressanti, provenienti dal mondo della politica, del lavoro e della produzione, nonché, più in generale, dall’opinione pubblica che manifestavano, da un lato, l’esigenza, ormai indifferibile, di una sburocratizzazione dell’azione pubblica, dall’altro una crescente insofferenza verso il centralismo istituzionale dello Stato.

Punto di partenza di tale percorso è stata la legge 142/90, che ha rappresentato, com’è noto, la prima attuazione dei principi costituzionali in tema di autonomie locali fissati dall’art. 5 della Costituzione. Nel quinquennio successivo sono poi stati introdotti l’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia (L. 81/93) e il nuovo ordinamento contabile degli enti locali (D. Lgs. 77/95).

Questa iniziale applicazione del principio costituzionale di autonomia ha poi trovato un suo compiuto sviluppo con le c.d. leggi Bassanini, con le quali ha avuto inizio la riforma dello Stato in senso federalista. Tali norme, infatti, hanno individuato negli enti locali i destinatari di tutte le funzioni amministrative non espressamente riservate allo Stato, introducendo così nel nostro ordinamento il principio di sussidiarietà, che, da questo momento in poi, è divenuto il cardine dei rapporti tra i diversi livelli di governo.

I molti interventi modificativi della legge 142/90 e le rilevanti innovazioni introdotte dalle leggi Bassanini hanno poi imposto una seconda riforma organica degli enti locali, attuata dalla legge 265/99, con cui si è profondamente novellato il testo della legge 142/90.

Infine, a chiusura del decennio di riforme avviato nel ’90, il Testo unico sull’ordinamento degli enti locali (D. Lgs 267/00) ha raccolto e coordinato le disposizioni vigenti in materia, dando vita ad un intervento normativo di ampiezza e complessità tali da poter essere considerato una sorta di “codice” delle autonomie locali.

Questo processo di riforma compiuto dalla legislazione ordinaria ha trovato un approdo costituzionale nel 2001, con la modifica del Titolo V della Costituzione. Con la legge 18 ottobre 2001, n. 3, si è data infatti copertura costituzionale al percorso intrapreso a partire dal 1990 e si sono poste le basi per condurre il processo di federalismo amministrativo a traguardi ulteriori. La riforma costituzionale, infatti, ridisegna completamente il sistema delle autonomie e dei rapporti fra gli enti territoriali che compongono la Repubblica, costituzionalizza il principio di sussidiarietà, consacra la competenza generale e residuale degli enti locali e delle Regioni a fronte della limitazione dell’intervento centrale ad ambiti predefiniti, ridisegna i meccanismi di finanziamento degli enti territoriali, ricostruisce dalle basi la rete di relazioni tra privati, enti locali e Stato.

Le principali novità introdotte da tale legge possono così essere sintetizzate: – l’espressa menzione nel testo costituzionale dello statuto di Comuni, Province e Città metropolitane quale fonte dell’autonomia dei rispettivi enti (art. 114); – il ribaltamento del criterio di riparto dei poteri legislativi (art. 117).

La potestà legislativa delle Regioni, da limitata alle sole materie elencate nella precedente formulazione dell’art. 117, diviene generale e residuale, potendo le Regioni legiferare su tutte le materie che il nuovo testo costituzionale non riserva espressamente alla potestà legislativa esclusiva del Parlamento. Inoltre le Regioni, sia per le materie di competenza propria che per quelle di legislazione concorrente, hanno potestà regolamentare completa ed esclusiva; – l’ampliamento delle competenze amministrative degli enti locali.

Il nuovo articolo 118 costituzionalizza il principio di sussidiarietà verticale e stabilisce che le funzioni amministrative siano in via generale esercitate dai Comuni. Le Province, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato svolgono dette funzioni quando ciò sia richiesto da esigenze di unitarietà, sulla base dei principi di sussidiarietà differenziazione ed adeguatezza. Gli enti locali hanno inoltre potestà regolamentare sulla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Inoltre l’articolo disciplina, per la prima volta a livello costituzionale, la sussidiarietà orizzontale,impegnando Stato, Regioni e enti locali a favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale; – l’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali.

La riscrittura dell’art. 119, oltre a prevedere l’autonomia di entrata e di spesa di Regioni e enti locali, riconosce loro una vera e propria potestà impositiva, consistente nello stabilire e applicare tributi interamente propri, in armonia con la Costituzione e nel rispetto dei principi della finanza pubblica; – l’introduzione ex novo di un potere sostitutivo del Governo nei confronti non solo delle Regioni, ma anche degli enti locali, a garanzia dell’unità giuridica ed economica dell’ordinamento, nonché in caso di violazione di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria (art. 120). – l’eliminazione dei controlli esterni. E’abolita la figura del Commissario del Governo presso le Regioni (art. 124), che potranno ora promulgare le leggi senza attendere il suo visto. Sia le Regioni che il Governo, qualora ritengano che una legge statale o regionale sia incostituzionale, potranno promuovere questione di costituzionalità entro sessanta giorni dalla promulgazione (art. 127).

Sono eliminati anche i controlli sugli atti amministrativi, con l’abolizione degli organi di controllo statale sugli atti regionali e degli organi di controllo regionali sugli atti degli enti locali; – l’inserimento degli enti locali nel sistema regionale. La riforma aggiunge un nuovo comma all’art. 123 che impone allo statuto regionale di prevedere e disciplinare un organo di consultazione tra la Regione e gli enti locali denominato Consiglio delle autonomie locali; – la facoltà per Camera e Senato di prevedere nei propri regolamenti la partecipazione di rappresentanti di Regioni, Province autonome ed enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali. E’ stabilito inoltre che, qualora la Commissione esprima parere negativo o favorevole condizionato su un progetto di legge riguardante le materie di legislazione concorrente o quelle tributarie di cui all’art. 119, se la Commissione che ha svolto l’esame in sede referente non si adegua, il progetto dovrà essere approvato dall’Assemblea a maggioranza assoluta dei suoi componenti.La norma, contenuta nell’art. 11 della legge costituzionale, ha carattere transitorio, trovando applicazione sino alla revisione del titolo I della parte seconda della Costituzione.

L’aspetto di maggiore novità della legge di riforma costituzionale è certamente rappresentato dal diverso riparto dei poteri legislativi, che risulta completamente rovesciato in virtù della cancellazione del numero chiuso delle materie regionali: nell’attuale ordinamento è lo Stato l’ente con funzioni normative enumerate, mentre le Regioni si vedono riconosciuta una competenza normativa generale.

A questo si aggiunge che la potestà legislativa regionale è soggetta ora, in linea di principio, agli stessi vincoli della legislazione statale, costituiti dal rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Il limite dei principi fondamentali della legge statale è invece ora riferito alle sole materie di competenza concorrente, cosicché dovrebbe escludersi che esso possa operare anche per le materie riservate alla Regioni in via esclusiva.

Ulteriore rafforzamento della potestà di legiferare delle Regioni è data dal venir meno del previo controllo statale e, soprattutto, dalla possibilità che le Regioni chiedano e ottengano ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia nelle materie di competenza concorrente e in alcune di quelle riservate allo Stato. Ciò dovrebbe favorire quello che ormai comunemente si chiama “federalismo a geometria variabile”, consentendo l’ampliamento dell’autonomia legislativa di alcune Regioni su materie che altre non siano in grado di gestire.

Per quanto riguarda il riassetto delle funzioni amministrative, la costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà verticale pone in primo piano e valorizza il ruolo degli enti subregionali. Le nuove norme della Carta costituzionale, infatti, fanno venir meno il parallelismo tra competenze legislative ed amministrative, assegnando queste ultime in prima battuta ai Comuni e successivamente a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato in base al principio di sussidiarietà e con l’obiettivo di privilegiare la prossimità territoriale della funzione ai cittadini.

E’ evidente quindi che questo quadro costituzionale è in grado di esaltare il ruolo delle autonomie locali, le quali si troveranno a gestire tutte le funzioni compatibili con la loro dimensione e con la possibilità di un loro adeguato esercizio.

Per quanto riguarda la Provincia in particolare, ciò significa che dovranno esserle attribuite tutte le funzioni che esigono o consigliano la gestione in area vasta, come ente di governo e di coordinamento del territorio e dello sviluppo locale.

Inoltre, l’introduzione a livello costituzionale del principio di sussidiarietà orizzontale richiede l’impegno dello Stato e degli enti territoriali a favorire l’accesso delle autonomie sociali all’esercizio di funzioni di interesse generale, allo scopo di avvicinare il cittadino all’amministrazione e di costruire un nuovo modello di amministrazione che non solo tenga conto delle autonomie locali, ma che coinvolga anche nuovi soggetti privati. Per evitare che la riforma si risolva in un neo centralismo regionale, è poi indispensabile un sostanziale mutamento dei rapporti tra Regione e enti locali, che devono dialogare nell’ambito delle rispettive competenze in termini paritetici.

In quest’ambito un ruolo fondamentale sarà giocato dai nuovi statuti regionali, che si pongono oggi come strumenti cardine per dare attuazione al Titolo V della Costituzione e per giungere ad un sistema regionale delle autonomie locali rispettoso del principio di sussidiarietà e della sfera di competenza degli enti locali. In particolare, molto dipenderà dal modo in cui verrà attuata l’istituzione del Consiglio delle autonomie locali. Solo se la disciplina dello statuto regionale gli attribuirà un reale peso sull’attività legislativa regionale, infatti, esso potrà realizzare l’obiettivo di avvicinare il livello regionale e quello locale e contribuire così alla creazione di un sistema regionale espressione dei territori e delle diverse autonomie locali.

Questo modificato assetto dei rapporti istituzionali trova del resto fondamento nell’art. 114 della Costituzione che attribuisce agli enti locali una nuova posizione costituzionale: Comuni Province e Città metropolitane sono collocati dalla riforma su un piano di parità con le Regioni, e come queste vedono le loro funzioni e i loro statuti disciplinati in via di principio dalla Costituzione. La stessa indicazione ascendente delle comunità territoriali che compongono la Repubblica indica con chiarezza la volontà di assegnare agli enti locali un ruolo centrale nella titolarità delle funzioni pubbliche del nuovo ordinamento statuale.