8 1.Definire il PPP 1.1. Un’alleanza strategica per l’interesse pubblico Una volta ho sentito un operatore del settore (o presunto tale) affermare che “Il PPP è un appalto in cui però i soldi li mette il privato”. Nulla di più sbagliato.
Il Partenariato Pubblico-Privato (PPP) è più di una modalità di finanziamento o di appalto evoluto. È invece un’operazione economica complessa che si fonda su un’alleanza di lungo periodo tra un ente pubblico (l’ente concedente) e un operatore economico. Lo scopo di questa alleanza è la realizzazione e gestione di un’opera o di un servizio di pubblica utilità, combinando risorse e competenze di entrambi i partner per raggiungere un obiettivo comune che da soli non potrebbero o non sarebbero in grado di conseguire con la stessa efficacia.
Nell’appalto tradizionale l’amministrazione pubblica definisce nel dettaglio come eseguire l’intervento o fornire il servizio (specifiche tecniche), paga l’esecuzione e ne assume la piena responsabilità gestionale.
Nel PPP il focus (il risultato da ottenere, il servizio da erogare) si sposta sul cosa. L’ente pubblico definisce gli obiettivi di interesse pubblico e gli standard di performance, lasciando al partner privato un margine significativo di innovazione e autonomia nel progettare, finanziare, costruire e gestire l’opera o il servizio. Questa inversione di paradigma è fondamentale: la Pubblica Amministrazione passa dall’assumere un ruolo di costruttore a quello di regolatore e controllore della qualità e della disponibilità del servizio offerto alla collettività, garantendo che l’interesse pubblico rimanga sempre al centro dell’operazione.
1.2. Le 4 colonne del PPP Nel Partenariato Pubblico-Privato devono coesistere quattro elementi caratterizzanti, vere e proprie colonne portanti che ne definiscono la natura e la struttura.
9 • Rapporto contrattuale di lungo periodo Le operazioni di PPP si sviluppano su un orizzonte temporale di medio-lungo periodo. Quanto lungo? Il tempo necessario per consentire all’operatore economico di recuperare gli investimenti iniziali ed ottenere un’adeguata remunerazione. La durata non è arbitraria, ma è calibrata sul tempo ragionevolmente necessario per ammortizzare l’investimento e perseguire gli obiettivi di cui sopra. Questo legame duraturo crea un interesse condiviso al successo dell’operazione per tutto il suo ciclo di vita, dalla costruzione alla manutenzione.
• Finanziamento del progetto Una quota significativa (per lo più maggioritaria, ma non necessariamente) delle risorse finanziarie per la realizzazione dell’investimento proviene dal settore privato. L’operatore privato non è un semplice esecutore, ma un vero e proprio imprenditore che mobilita capitali (propri, di debito o entrambi) per finanziare il progetto. Questo attenua l’impatto sui bilanci pubblici dell’investimento o addirittura esce dalla contabilizzazione come investimento per entrare nella spesa corrente, introducendo una più ordinata gestione finanziaria. Un ulteriore vantaggio indiretto si trova nel fatto che la sostenibilità e la redditività dell’operazione è già stata vagliata dai finanziatori coinvolti.
• Ruolo centrale del privato All’operatore economico è affidata la responsabilità di più fasi del progetto. Non si limita a costruire l’opera, ma ne cura anche la gestione e la manutenzione per tutta la durata del contratto. Questo approccio incentiva il privato a progettare e costruire con standard qualitativi elevati perché sarà lui stesso a sostenere i costi di gestione e manutenzione futuri.
• Trasferimento del rischio operativo È l’elemento maggiormente qualificante e distintivo del PPP. Al partner privato viene allocata la maggior parte dei rischi legati all’operazione. Il rischio principale trasferito è il rischio operativo, cioè la possibilità che in condizioni normali i ricavi della gestione non siano sufficienti a coprire i costi sostenuti e a recuperare l’investimento. Questo rischio può manifestarsi come rischio di costruzione (ritardi o maggiori costi nella realizzazione), rischio di disponibilità ^ ^ 10 (incapacità di erogare il servizio secondo gli standard qualitativi e quantitativi pattuiti) o rischio di domanda (un’affluenza di utenti o una richiesta di servizio inferiore alle previsioni). L’assunzione di questo rischio da parte del privato giustifica il suo profitto e al contempo rappresenta il principale motore dell’efficienza nell’operazione.
1.3. PPP Contrattuale e Istituzionale Il Partenariato Pubblico-Privato può assumere due forme, a seconda della natura del legame che si instaura tra i partner.
• PPP contrattuale È la forma più diffusa e si basa su un legame meramente contrattuale tra l’ente pubblico e l’operatore privato. L’intera operazione è regolata da uno o più contratti che ne disciplinano ogni aspetto: obblighi, rischi, durata, corrispettivi. Rientrano in questa categoria diversi istituti, tra cui la concessione (di lavori e/o servizi), la locazione finanziaria, il contratto di disponibilità e altri accordi atipici aventi le caratteristiche descritte dal Codice dei contratti pubblici.
• PPP istituzionale Questa forma prevede un livello di integrazione più profondo, con la creazione di un soggetto giuridico terzo, partecipato sia dal pubblico sia dal privato. L’esempio più comune è la società mista, un’entità detenuta congiuntamente dai due partner alla quale viene affidata la realizzazione e/o la gestione dell’opera o del servizio. In questo modello, la collaborazione non è solo regolata da un contratto, ma si realizza all’interno di una struttura societaria condivisa. La scelta tra le due tipologie dipende dagli obiettivi specifici dell’Amministrazione, dalla natura del servizio da erogare, dal costo in termini di impegno di tempo e risorse e onere economico che l’Amministrazione è disposta a sostenere e dal livello di controllo e coinvolgimento che l’ente pubblico intende mantenere nel tempo. ^ ^
11 2.La logica strategica del PPP
2.1. Vantaggi dell’appalto tradizionale Per decenni, il modello di riferimento per la realizzazione di opere pubbliche è stato l’appalto tradizionale. In termini generali, in questo schema, la Pubblica Amministrazione commissiona un’opera ad un’impresa, la paga a SAL – Stato di Avanzamento Lavori, cioè con una periodicità stabilita contrattualmente e con corrispettivi il cui valore economico è dipendente dalla quota lavori effettuata al momento della rilevazione. Una volta completata l’opera, ne assume la piena proprietà e responsabilità gestionale. L’appalto è certamente più lineare e meno complesso da gestire rispetto ad una concessione. Anzi, in presenza di determinate condizioni, rimarrà la scelta preferibile come negli esempi qui sotto.
• Controllo diretto Quando il Comune vuole mantenere il totale controllo sulla gestione dell’opera o del servizio (servizi strategici o quando si prevedono cambiamenti futuri che richiedono flessibilità decisionale).
• Rischio operativo basso o nullo Se l’opera o il servizio non generano un rischio operativo significativo (manutenzioni di strade, costruzione di un edificio comunale che non genera ricavi diretti…).
• Disponibilità di fondi pubblici Quando il Comune ha già sufficienti coperture finanziarie per l’intero costo dell’opera o del servizio e non vuole (o non può) farne utilizzi alternativi. • Progetti semplici e facilmente definibili In presenza di lavori o servizi con specifiche tecniche chiare e standardizzate, dove l’obiettivo è semplicemente l’esecuzione a regola d’arte. ^ ^
12 2.2. Oltre i limiti dell’appalto tradizionale Il modello descritto mostra diversi limiti quando applicato a iniziative complesse qui di seguito illustrati.
• Separazione delle responsabilità Chi si assume la responsabilità della costruzione (l’appaltatore) è un soggetto differente da chi gestirà poi l’opera. Questo tende a favorire nell’immediato soluzioni più economiche e disincentiva l’utilizzo di materiali e tecniche che garantiscano durabilità e bassi costi di manutenzione.
• Rischio in capo all’Ente Escluso in parte il rischio di costruzione, la maggior parte dei rischi (in particolare quelli legati ai costi operativi futuri, alla manutenzione e all’obsolescenza tecnologica) rimane interamente in capo all’ente pubblico.
• Rigidità progettuale Il progetto viene definito in ogni dettaglio con vincoli stringenti a monte e ciò non consente di approfittare delle competenze e della capacità innovativa del gestore privato nonché della sua maggiore efficienza nella gestione.
• Impatto sul bilancio pubblico L’intero costo dell’operazione grava sul bilancio pubblico alla voce investimenti al momento della realizzazione, limitando la capacità di avviare più progetti contemporaneamente. Il PPP nasce proprio per superare questi limiti, introducendo una logica basata sull’integrazione delle fasi, sull’ottimizzazione del ciclo di vita dell’opera e su una più efficiente ripartizione dei rischi.
2.3. Il principio del Value for Money La scelta di ricorrere al PPP non dovrebbe essere dettata dalla semplice necessità di reperire fondi, ma da una rigorosa valutazione preliminare di convenienza, nota a livello internazionale come analisi del Value for Money (VfM). ^ ^
13 Il VfM non significa semplicemente scegliere l’opzione più economica, ma quella che offre il miglior rapporto tra i costi complessivi sostenuti lungo l’intero ciclo di vita dell’opera e i benefici generati per la collettività. Un’operazione di PPP genera valore quando, a parità di qualità del servizio, il costo complessivo per l’amministrazione risulta inferiore a quello che si sosterrebbe con un appalto tradizionale (il cosiddetto Public Sector Comparator). In questo calcolo viene attribuito un valore economico anche a componenti qualitative, ai rischi e alla probabilità del loro verificarsi, oltre a voci più facilmente identificabili come, ad esempio, i costi interni dell’amministrazione nella gestione degli affidamenti e della fase esecutiva del lavoro/servizio. La maggiore efficienza deriva da diversi fattori intrinseci al modello PPP.
• Capacità innovativa del mercato L’operatore economico privato è incentivato a proporre soluzioni progettuali, tecnologiche e gestionali innovative per ottimizzare i costi e migliorare la performance. Essendo un operatore di quel mercato, rimane più aggiornato sulla sua evoluzione.
• Certezza dei tempi e dei costi Poiché il rischio di costruzione è a carico del soggetto privato, vi è un forte interesse a completare l’opera nei tempi e nei costi preventivati, anche per avviare la fase di gestione e iniziare a generare ricavi (oltreché per evitare le penali legate a ritardi nell’esecuzione dei lavori).
• Gestione efficiente del ciclo di vita L’integrazione tra costruzione e gestione spinge a compiere scelte tecniche e di qualità dei materiali che minimizzano i costi totali (Whole-Life Costs), inclusa la manutenzione.
• Migliore allocazione del rischio Ogni rischio legato all’operazione è allocato in capo al soggetto che meglio dell’altro è in grado di gestirlo, con una riduzione del costo complessivo legato al rischio stesso. La valutazione di convenienza è un adempimento preliminare imprescindibile che obbliga l’Amministrazione ad un’analisi approfondita e ad una scelta consapevole, garantendo che il ricorso al PPP sia la soluzione più vantaggiosa per l’interesse pubblico. ^ ^
14 2.4. Quali vantaggi per il settore pubblico e per gli operatori economici In azienda siamo soliti dire che un’operazione di PPP ben strutturata genera benefici più che proporzionali sia per la parte privata sia per la parte pubblica, creando potenzialmente un circolo virtuoso di collaborazione. I vantaggi per l’ente concedente sono così descrivibili:
• accelerazione ed effetto leva sugli investimenti perché consente di realizzare opere necessarie senza attendere la piena disponibilità di fondi pubblici;
• qualità e innovazione che permettono di sfruttare le competenze specialistiche e la capacità innovativa del settore privato;
• certezza su costi e tempi perché l’operazione di PPP trasferisce al privato i rischi legati a ritardi o ad incrementi dei costi di costruzione, oltre al fatto che il privato è più strutturato per gestirli (…è il suo lavoro!);
• efficienza gestionale a garanzia della gestione e manutenzione dell’opera per tutta la durata del contratto con KPI (Key Performance Index) e SLA (Service Level Agreement) predefiniti;
• ottimizzazione delle risorse pubbliche potendo liberare personale e risorse dell’Amministrazione, che possono quindi concentrarsi su ulteriori attività di programmazione, regolazione e controllo. Per il partner privato sono invece così classificabili:
• nuove opportunità di business accedendo a mercati di lungo periodo e a progetti di larga scala;
• remunerazione del capitale che dà la possibilità di ottenere un rendimento adeguato al capitale investito e per il rischio assunto;
• stabilità dei flussi di cassa che facilitano l’accesso al credito; • valorizzazione delle competenze perché consente di mettere a frutto il proprio know-how tecnico, gestionale e finanziario in progetti complessi. ^ ^
15 L’obiettivo del privato di generare profitto è quindi direttamente collegato alla sua capacità di erogare un servizio di qualità e che soddisfi una reale esigenza pubblica. Questo allineamento di interessi è la base per costituire un partenariato di successo.
3.Gli attori del PPP
3.1. Protagonisti: ente concedente, operatore economico, finanziatori
Il successo di un’operazione di PPP non dipende solo dalla solidità della sua struttura contrattuale ma, come ho scritto sopra, dalla sinergia e dal corretto allineamento degli interessi di più attori. I protagonisti fondamentali sono: ente concedente, operatore economico e finanziatori.
• Ente concedente È il soggetto pubblico (amministrazione statale, ente territoriale, azienda sanitaria…) chiamato a soddisfare un’esigenza della collettività. Il suo ruolo è quello di definire obiettivi strategici, standard qualitativi del servizio, vigilare sull’operato del privato e garantire la tutela dell’interesse pubblico per tutta la durata del contratto. Per avviare un’operazione di PPP, la normativa richiede che l’ente sia qualificato, cioè possieda adeguate competenze organizzative, tecniche ed esperienziali, certificate dall’iscrizione in un apposito elenco gestito dall’Autorità Nazionale Anti Corruzione – ANAC.
• Operatore economico È l’operatore (singolo o raggruppato, potenzialmente avente anche natura pubblica) che apporta capitale, know-how tecnico e capacità gestionale. La sua missione è progettare, finanziare, realizzare e gestire l’opera o il servizio in modo efficiente, assumendosi i rischi operativi a fronte di una remunerazione legata alla performance.
16 Può includere costruttori, società di gestione del servizio interessato, investitori istituzionali che vedono nel PPP un’opportunità di investimento a lungo termine.
• Finanziatori Sono le istituzioni (banche, fondi di investimento, società di leasing…) che forniscono il capitale di debito necessario a coprire i costi di investimento (solitamente in misura maggioritaria). Hanno un ruolo cruciale perché sono chiamate a svolgere un’analisi preliminare del progetto (due diligence), valutandone la sostenibilità economica e la corretta allocazione dei rischi. La loro approvazione (la cosiddetta bancabilità del progetto) è una conferma indipendente della solidità dell’operazione, almeno dal lato del proponente.
3.2. Il ruolo degli advisor La complessità tecnica, giuridica ed economico-finanziaria delle operazioni di PPP rende indispensabile il supporto di consulenti specializzati (advisor). Gli advisor si configurano come aziende che affiancano l’ente pubblico o il partner privato nelle diverse fasi del processo, garantendo che le decisioni siano basate su analisi rigorose e che la struttura dell’operazione sia robusta e conforme alla normativa e alle migliori pratiche (in generale e di settore economico). Tipicamente l’advisor dovrebbe includere nella medesima organizzazione competenze legali e giuridiche (per il governo del quadro contrattuale), finanziarie (per la costruzione del Piano Economico-Finanziario e la strutturazione del finanziamento cioè, lato ente concedente, per l’analisi critica e valutazione dello stesso) e tecniche per la validazione del progetto e la valutazione dei costi. Senza dubbio è utile l’integrazione con competenze di natura tecnico-gestionali, vale a dire la presenza di uno o più soggetti che effettivamente conoscono le dinamiche gestionali dell’opera/servizio in questione. Una valutazione giuridica, economica e tecnica raramente potrà dirsi completa se non filtrata dalla conoscenza concreta della sottostante gestione: un contratto formalmente ineccepibile e un PEF tecnicamente ben elaborato per una piscina coperta potrebbero rivelarsi del tutto inaffidabili all’occhio di un esperto gestore di impianti natatori. ^ ^
17 Questo complesso sistema di competenze multidisciplinari difficilmente (…o mai?) possono essere trovate in un singolo professionista onnisciente. Pertanto sarà preferibile affidarsi a strutture più organizzate che comprendono al loro interno dette competenze, con team di lavoro abituati al lavoro sinergico e non giustapposti sul momento.
3.3. Il quadro istituzionale di riferimento A garanzia della corretta impostazione e del monitoraggio delle operazioni di PPP, l’ordinamento italiano ha previsto specifiche istituzioni con compiti di supporto, consulenza e controllo. Le due principali strutture, incardinate presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, sono:
• DIPE – Dipartimento per la Programmazione e il coordinamento della Politica Economica Possiede funzioni di assistenza tecnica, giuridica ed economicofinanziaria agli enti concedenti e promuove la diffusione di buone prassi e modelli contrattuali standard. Inoltre, esprime un parere obbligatorio su operazioni finanziate in tutto – o in parte – con fondi PNRR di importo superiore a 10 milioni di euro.
• NARS – Nucleo di consulenza per l’Attuazione delle linee guida per la Regolazione dei Servizi di pubblica utilità È un organismo tecnico che fornisce pareri obbligatori su progetti di PPP di interesse statale o con contributo statale superiore a 50 milioni di euro. È inoltre competente a esprimere pareri sulla revisione dei contratti di concessione in essere, garantendo la tutela della finanza pubblica e il mantenimento dell’equilibrio contrattuale. La presenza di questi organismi assicura un presidio di competenza a livello centrale, offrendo supporto qualificato alle Amministrazioni e contribuendo a elevare la qualità dei progetti di partenariato a livello nazionale
