L’ATTUAZIONE DELLA RIFORMA COSTITUZIONALE: LA LEGGE N. 131 DEL 2003.
Le modifiche apportate al quadro costituzionale dalla legge costituzionale 3/01 sono destinate a produrre rilevantissimi effetti sull’ordinamento dello Stato, in quanto la equiordinazione tra i vari livelli territoriali ha riflessi sia sui poteri reciproci sia sul sistema dei controlli.
Si è reso quindi necessario un intervento del legislatore per dotare le Regioni e le autonomie locali dei presupposti normativi necessari a sostenerne l’azione e per regolare i rapporti tra legislazione statale e regionale nella fase di passaggio.
A questo scopo, dopo un iter alquanto travagliato, è stata emanata la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3” ( nota come legge “La Loggia”, dal nome del Ministro proponente). Peculiarità di tale legge è quella di condensare in un unico provvedimento gran parte dell’attuazione della riforma del Titolo V della Carta fondamentale, individuando, per quanto di competenza statale, le disposizioni necessarie per conformare l’ordinamento vigente alle nuove norme costituzionali immediatamente applicative e attivando a cascata tutta una serie di provvedimenti necessari a garantire la piena operatività della riforma.
I punti cardine della legge in esame sono: – l’individuazione dei limiti generali alla competenza legislativa statale e regionale; – la delimitazione delle reciproche sfere di competenza concorrente tra Stato e Regioni; – la definizione della potestà normativa degli enti locali; – l’operatività della normativa comunitaria e del potere estero delle Regioni; – la definizione del potere sostitutivo statale; – l’integrazione della disciplina del ricorso alla Corte costituzionale; – la revisione delle forme di rappresentanza dello Stato presso le autonomie.
Qui di seguito si darà brevemente conto degli aspetti della legge che più direttamente coinvolgono l’ordinamento degli enti locali.
Innanzi tutto, per quanto riguarda la legislazione regionale, il provvedimento, dopo aver ribadito i vincoli alla potestà legislativa dello Stato e delle Regioni contenuti nell’art. 117 della Costituzione, afferma il principio di continuità dell’ordinamento giuridico nella fase di attuazione della riforma costituzionale, stabilendo l’efficacia della normativa statale vigente nelle materie divenute di competenza regionale fino a quando le Regioni non avranno legiferato in merito e la continuità delle disposizioni normative regionali nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale fino all’entrata in vigore delle disposizioni statali.
Nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell’ambito dei principi fondamentali espressamente definiti dallo Stato o di quelli desumibili dalle leggi statali in vigore. Nella fase iniziale, per orientare l’iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni, il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dall’entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi di ricognizione dei principi fondamentali vigenti. Al Governo è inoltre attribuita un’ulteriore delega per raccogliere in testi unici meramente compilativi le disposizioni legislative vigenti nelle materie di legislazione concorrente non aventi carattere di principio fondamentale.
La legge prevede poi l’utilizzo della delega anche per l’adeguamento alla nuova Costituzione delle disposizioni in materia di enti locali. Sempre entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, infatti, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi diretti ad individuare le funzioni fondamentali, essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento.
A tali provvedimenti è affidato anche il compito di rivedere le disposizioni in materia di enti locali (in primo luogo il D.Lgs. 267/00) per adeguarle alla legge costituzionale 3/01. L’enunciazione dei criteri direttivi e dei principi a cui il Governo si deve attenere nell’attuazione della delega è sviluppata in ben quindici punti.
Tra questi vale la pena di evidenziare: – la garanzia dell’autonomia e delle competenze costituzionali degli enti territoriali; – la valorizzazione della potestà statutaria e regolamentare degli enti locali; – l’individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali in modo tale da riconoscere loro la titolarità di un nucleo di competenze connaturate alle caratteristiche di ciascun tipo di ente, essenziali per il soddisfacimento dei bisogni primari delle comunità di riferimento; – la considerazione, nella determinazione delle funzioni fondamentali, di quelle storicamente svolte; – la valorizzazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione; – la previsione di strumenti che garantiscano il rispetto del principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo locale, con l’individuazione di specifiche forme di raccordo tra enti locali, Regioni e Stato; – l’attribuzione all’autonomia statutaria e regolamentare della disciplina dei controlli interni; – la previsione di una disciplina di principio idonea a garantire un ordinamento finanziario e contabile che consenta la rilevazione delle situazioni economiche e finanziarie degli enti locali ai fini degli interventi previsti dall’art. 119, terzo e quinto comma della Costituzione; – la revisione e l’adeguamento del D. Lgs. 267/00 alla legge costituzionale 3/01; – la revisione del procedimento di istituzione e della disciplina della Città metropolitana.
La decorrenza dell’esercizio delle funzioni fondamentali che verranno attribuite dalla legislazione delegata ad un ente diverso da quello che attualmente le esercita sarà stabilita dalle leggi che determinano i beni e le risorse da trasferire. La legge 131/03 disciplina poi in un apposito articolo i trasferimenti di tutte le altre funzioni agli enti locali fissando un criterio a contrario: lo Stato e le Regioni mantengono nella loro sfera di attribuzione o conferiscono a Province e Città metropolitane solo quelle funzioni per le quali è necessaria l’unitarietà di esercizio per motivi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o omogeneità territoriale; le funzioni non attribuite e non “mantenute” competono ai Comuni, che le esercitano anche in forma associata.
Per il concreto trasferimento delle funzioni, la legge prevede la stipula di accordi con le Regioni e le autonomie locali, da concludere in sede di Conferenza unificata, diretti all’individuazione dei beni e delle risorse necessarie per l’esercizio delle funzioni da conferire; tali accordi devono poi essere recepiti dal Governo e presentati al Parlamento come disegni di legge collegati alla finanziaria.
Nelle more dell’approvazione di tali disegni di legge, per le funzioni che transitano senza costi dallo Stato alle Regioni e agli enti locali è possibile l’adozione di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri collegati al documento di programmazione economica e finanziaria, di cui recepiscono le indicazioni.
Il provvedimento dedica poi un apposito articolo alla potestà normativa degli enti locali, stabilendo che essa si esercita secondo i principi fissati dalla Costituzione e si concreta nella potestà statutaria e regolamentare. La potestà statutaria, prevista nella Costituzione senza indicazione dei contenuti, trova nella legge in esame il proprio sviluppo, essendo ivi indicate come materie statutarie i principi di organizzazione e funzionamento, le forme di controllo, le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare.I limiti sono dati dall’armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione pubblica e dal rispetto della legge statale di attuazione dell’art. 117 della Costituzione.
Sul potere regolamentare due sono le novità: l’ampliamento dell’oggetto, che affianca ora all’organizzazione e allo svolgimento delle funzioni anche la loro gestione, e, soprattutto, la scelta di una riserva relativa di competenza riguardo l’organizzazione dell’ente e la disciplina e la gestione delle funzioni, da esercitarsi “nell’ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità”.
Dalla breve sintesi ora svolta risulta evidente come la riforma del Titolo V e la legge 131/03 aprano per i comuni e le Province una fase cruciale il cui scopo è completare il processo di crescita e definizione delle loro funzioni, individuando al contempo le sinergie migliori con le Regioni.Il primo terreno di confronto sarà l’individuazione delle funzioni, fondamentali e non, del Comune e della Provincia .
Dai criteri enunciati nella legge La Loggia emerge infatti la possibilità di definire, nell’attribuzione delle funzioni, soluzioni nuove che potrebbero portare anche a riscrivere – ampliandolo – il ruolo del Comune e della Provincia. In quest’ottica l’individuazione delle funzioni fondamentali dovrebbe non solo rappresentare la somma dei diversi conferimenti succedutisi nel tempo – dal D. Lgs. 616/77 alle leggi Bassanini – ma dovrebbe anche tener conto, in base al nuovo impianto costituzionale, del ruolo assunto dai Comuni e dalle Province in ambiti nodali quali la pianificazione, la difesa del sulo, la formazione, il lavoro e le infrastrutture.
Una volta definite le funzioni fondamentali, si aprirà un nuovo scenario che vedrà la legislazione statale e regionale, nei rispettivi ambiti di competenza, procedere all’individuazione e al conferimento di ulteriori funzioni. In questa fase, per quanto riguarda i trasferimenti regionali, sarà necessario che le leggi regionali operino con la stessa tecnica della residualità che ha ispirato la legislazione nazionale, definendo, cioè solo l’elenco delle funzioni che, in quanto richiedenti un esercizio unitario a livello regionale, restano nella titolarità della Regione e attribuendo tutte le altre agli enti locali.
In quest’opera di individuazione sarà inoltre indispensabile che il parametro del legislatore regionale nella definizione delle funzioni conservate alla Regione sia non quello della salvaguardia delle attribuzioni dell’ente Regione, ma quello della cura di specifici interessi propri della collettività regionale.
Un altro tema cruciale per la realizzazione della riforma è quello della potestà normativa degli enti locali e dei suoi rapporti con la potestà legislativa dello Stato e della Regione.
Innanzi tutto, come si è accennato sopra, la legge 131/03, delega il Governo alla revisione del Testo unico sull’ordinamento degli enti locali. Il D.Lgs. 267/00, infatti, scaturito da un regime costituzionale notevolmente diverso da quello attuale, contiene una regolamentazione dell’ordinamento locale estremamente dettagliata che mal si concilia con la nuova ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni e con il rilievo costituzionale attribuito agli enti locali. Secondo il dettato costituzionale, la disciplina dell’ordinamento locale, ad eccezione di quanto riguarda la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali, è ora assegnata alla potestà legislativa residuale ed esclusiva delle Regioni e soggetta esclusivamente al rispetto della Costituzione e dei vincoli dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali. Tuttavia, la valorizzazione delle autonomie locali e il ruolo che lo statuto di Comuni e Province assume nella Costituzione inducono a ritenere che agli enti locali debba essere consentito di determinare in via autonoma il proprio assetto.
E’ auspicabile quindi che la riforma del T.U. lasci più ampi spazi per la disciplina dell’ordinamento interno degli enti agli statuti che, proprio per essere espressamente previsti dalla Costituzione come elemento fondamentale dell’autonomia, devono poter contribuire in maniera ampia e decisiva all’ordinamento locale, nel rispetto della Costituzione.
Ugualmente, la legislazione regionale in materia di disciplina delle funzioni non potrà dettare una regolamentazione organica, ma dovrà limitarsi a formulare indicazioni di principio strettamente ancorate a ragionevoli esigenze di uniformità di disciplina. A fronte del ridursi dell’intervento del legislatore statale e regionale si pone la necessità per gli enti locali di porre mano alla revisione dello statuto e dei regolamenti.
Per quanto riguarda lo statuto, si tratta, innanzitutto, di definire le regole fondamentali dell’ente locale, come stabilito dalla legge La Loggia (garanzie delle minoranze, forme di partecipazione popolare, principi di organizzazione e funzionamento dell’ente, forme di controllo).
Accanto a questi contenuti di base, le amministrazioni locali potranno valorizzare l’autonomia statutaria riempiendo gli spazi lasciati vuoti dalla legislazione nazionale, facendo dello statuto il mezzo per delineare in via normativa il loro nuovo ruolo nel sistema delle autonomie territoriali.
Nel contempo si aprono nuove e più ampie prospettive per l’esercizio della potestà regolamentare dell’ente locale. Da un lato, infatti, dovendo disciplinare anche la gestione delle funzioni dell’ente, il regolamento acquisisce una diretta rilevanza esterna; dall’altro, secondo i principi della riforma, esso si pone, nel rispetto dello statuto, come fonte tendenzialmente esclusiva dell’organizzazione e del funzionamento dell’ente, in un chiaro riparto di competenza tra le scelte di principio, attribuite allo statuto, e la disciplina organica, affidata al regolamento. La nuova e più ampia dimensione dell’autonomia degli enti locali impone peraltro l’individuazione di un sistema di contrappesi che garantiscano il corretto esercizio delle potestà delle autonomie.
Tra le numerose norme della legge 131/03 che si occupano del controllo sugli organi e sull’attività degli enti locali, si ritiene opportuno soffermarsi su quanto previsto a proposito della legittimità degli atti amministrativi. A questo proposito la legge impone al legislatore delegato, che dovrà determinare le funzioni fondamentali degli enti locali, di mantenere “le disposizioni volte ad assicurare la conformità dell’attività amministrativa alla legge, allo statuto e ai regolamenti” (art. 2, comma 4, lett. m).
La norma è intesa generalmente come un rimando al ruolo e alle funzioni del Segretario Generale dell’ente. Il T.U. 267/00, infatti, contiene all’art. 97, una norma di analogo tenore la quale dispone che il Segretario “svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti”.
La disposizione della legge La Loggia assume peraltro una rilevanza determinante perché consente di affermare l’essenzialità del ruolo del Segretario Generale nell’ordinamento dell’ente, ponendo così fine a quell’orientamento secondo cui l’ampia autonomia di cui godono gli enti locali nella determinazione della propria struttura consentirebbe loro di eliminare la figura del Segretario. Al contrario, proprio la nuova fisionomia dell’ente locale caratterizzata da ampi spazi di autonomia e dalla sensibile riduzione dei meccanismi di controllo, non solo rende indispensabile il vaglio di legittimità dell’azione amministrativa, ma prefigura per il Segretario Generale un più ampio compito di supporto tecnico-giuridico all’attività istituzionale, per assicurare imparzialità, correttezza, efficienza e efficacia all’azione dell’amministrazione locale.
