Dall’analisi sin qui svolta sul nuovo testo del Titolo V della Costituzione e sulla legge La Loggia emerge chiaramente la portata della riforma in atto e i cambiamenti che è destinata a provocare non solo sull’ordinamento degli enti locali, ma sul nostro sistema costituzionale globalmente inteso.
Un aspetto determinante della nuova architettura costituzionale, che tuttavia non sembra aver ricevuto fino ad ora adeguata considerazione né dal legislatore, né dalla dottrina, è quello dell’equilibrio generale del sistema e dei mezzi idonei a garantirlo.
La parificazione dello Stato, delle Regioni e degli enti locali quali soggetti costitutivi della Repubblica e, ancor più, la parificazione del legislatore statale e regionale, impongono infatti l’elaborazione di strumenti che garantiscano il funzionamento armonioso dell’intero sistema. In altre parole, è vitale per la tenuta dell’ordinamento nel suo complesso individuare sistemi di raccordo di carattere sia normativo che amministrativo che possano svolgere un’azione unificante e garantire così quelle esigenze di unitarietà che sono presenti in ogni sistema.
La valenza fondamentale della questione trova un primo riscontro ora nella legge 131/03, che in più punti fa esplicito riferimento alla salvaguardia dell’unità del sistema. Così, ad esempio, l’art. 1, comma 6, include tra i criteri direttivi che il Governo deve seguire nella ricognizione dei principi fondamentali vigenti nelle materie di legislazione concorrente, la “considerazione prioritaria…delle disposizioni statali rilevanti per garantire l’unità giuridica ed economica”.
L’importanza di tale norma risulta evidente se rapportata alla mancanza, nell’attuale ordinamento, di una competenza generale del legislatore statale. E’ vero, infatti, che allo Stato sono riservate in via esclusiva numerose competenze rilevantissime al fine di salvaguardare il carattere unitario del sistema (giurisdizione, ordine pubblico, previdenza), alcune delle quali sono in grado di condizionare l’esercizio delle altre competenze normative eventualmente assegnate ad altri soggetti (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali). Ma è altrettanto vero che la vasta competenza residuale attribuita al legislatore regionale, in assenza di elementi unificanti, potrebbe compromettere la stabilità dell’ordinamento.
Il pericolo risulta tanto più evidente se si considera che, secondo quanto disposto dalla legge la Loggia, nelle materie di potestà legislativa concorrente e in quelle di competenza residuale regionale lo Stato non potrà più adottare atti di indirizzo e coordinamento (art. 8, comma 6).
E’ quindi estremamente positivo che il legislatore abbia inserito il valore dell’unità tra quelli che debbono essere tenuti presenti nell’elaborazione dei principi fondamentali della legislazione concorrente.
Altrettanto determinante è che il riferimento all’unitarietà sia collegato alla determinazione dei principi fondamentali: l’enucleazione dei principi fondamentali è infatti il principale strumento per il perseguimento delle esigenze di unitarietà. Ciò non toglie, peraltro, che debbano essere messi in campo ulteriori elementi unificanti e di raccordo, non necessariamente di tipo gerarchico, ma eventualmente anche di tipo collaborativo tra le Regioni e tra le Regioni e lo Stato.
La prospettiva è del resto accennata nella stessa legge La Loggia, che attribuisce al Governo la facoltà di “promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni”.
L’esigenza di unitarietà torna poi, nella legge 131/03, a proposito dell’individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali.
Anche in questo caso, il Governo dovrà tener presente il “fine della tenuta e della coesione dell’ordinamento della Repubblica” (art. 2, comma 4).
La questione in materia di esercizio di funzioni amministrative è ancora più spinosa, in quanto il meccanismo di distribuzione delle competenze tra i diversi livelli di governo è estremamente complesso. Oltre alle funzioni fondamentali degli enti locali, che dovranno essere individuate dal Governo secondo i principi e i criteri individuati dalla legge la Loggia, la Costituzione individua le funzioni proprie degli enti stessi, e quelle che possono essere loro ulteriormente conferite con legge statale e regionale.
Se si tiene poi presente che l’art. 116 della Costituzione prevede la possibilità di concedere alle Regioni ulteriori forme di autonomia nelle materie di legislazione concorrente, prefigurando quindi un “regionalismo differenziato”, si intuisce come la distribuzione delle funzioni amministrative possa, in assenza di meccanismi di garanzia dell’unità, creare rischi di disgregazione del sistema.
Non a caso, la riforma costituzionale ha preso in considerazione il problema, prevedendo, all’art. 120, un potere sostitutivo del Governo, del tutto sconosciuto al sistema precedente, a “tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare (a) tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”.
La natura repressiva dell’intervento statale, ora disciplinato nel dettaglio dalla legge 131/03, rende peraltro evidente come sia necessario, anche in questo caso, introdurre meccanismi preventivi a garanzia della tenuta del sistema, meccanismi che, ancora una volta, , possono trovare fondamento nella leale collaborazione e nel coordinamento di tutti i soggetti istituzionali coinvolti, in armonia con il nuovo ordinamento costituzionale.
Tale esigenza trova, del resto, un primo riconoscimento nella legge La Loggia, dove il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo locale è assunto quale criterio direttivo per l’individuazione delle funzioni fondamentali e dove, inoltre si prevede un’azione governativa di promozione di intese tra Stato, Regioni e autonomie locali.
A ben vedere, si tratta in sostanza di realizzare un’applicazione corretta e ragionata del principio di sussidiarietà, che contemperi unitarietà del sistema e istanze autonomistiche.
Il principio è stato, del resto, recentemente ribadito dalla Corte costituzionale (n. 303/2003) che ha affermato come la sussidiarietà, “con la sua incorporazione nel testo della Costituzione ha visto mutare il proprio significato. Accanto alla primitiva dimensione statica, che si fa evidente nella tendenziale attribuzione della generalità delle funzioni amministrative ai Comuni, è resa, infatti attiva una vocazione dinamica della sussidiarietà, che consente ad essa di operare…come fattore di flessibilità di quell’ordine in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie………..E’ del resto coerente con la matrice teorica e con il significato pratico della sussidiarietà che essa agisca come subsidium quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità che si intende raggiungere; ma se ne è comprovata un’attitudine ascensionale deve allora concludersi che, quando l’istanza di esercizio unitario trascende anche l’ambito regionale, la funzione amministrativa può essere esercitata dallo Stato”.
L’esigenza di unitarietà torna poi nel disegno di legge di modifica della seconda parte della Costituzione attualmente all’esame del Senato. Tale disegno di legge, infatti, reintroduce nella Carta costituzionale il concetto di interesse nazionale, che la precedente riforma aveva eliminato, attribuendo al Governo il potere di sottoporre al vaglio del Senato le leggi regionali che pregiudichino tale interesse, a tutela dell’unità federale dello Stato.
Nello stesso senso si pone anche la riforma del Senato che dovrebbe assumere il ruolo di Camera rappresentativa delle Autonomie deputata alla determinazione dei principi generali riguardanti la legislazione concorrente.
Il quadro oggettivamente complesso che ci ha consegnato il processo di riforma non consente di attribuire alle considerazioni sopra svolte un carattere definitivo.
L’assetto del sistema è oggi necessariamente condizionato dalla nuova riforma costituzionale in itinere, dagli ulteriori interventi normativi affidati al Governo e, soprattutto, dai rapporti che si instaureranno tra i diversi attori coinvolti nel processo (Stato, Regioni, enti locali, dottrina, giurisprudenza).
L’auspicio è quello che sia possibile trovare il giusto punto di equilibrio tra esigenze autonomistiche e unità dell’ordinamento, nella consapevolezza che il federalismo, nel nostro sistema costituzionale, non può prescindere dalla unità e indivisibilità della Repubblica.
Genova, 9 Dicembre 2003-12-09 Dott.ssa Paola Poggi Funzionario della Provincia di Genova Carmelo CARLINO Segretario Generale della Provincia di Genova
